歐安組織的角色受到阻礙

世界上最大的區域安全組織深陷危機，但 Mirco Günther 強調了其非武裝國際觀察員在烏克蘭東部接觸線沿線所做的工作。 

By 米爾科·岡瑟
國際政治與社會

I在日益加劇的烏克蘭危機中，歐洲安全與合作組織（歐安組織）是尋求緩和局勢的眾多溝通管道之一。德國政界人士尤其經常提出其在緩和緊張局勢方面的潛在作用。事實上，外交部長安娜萊娜·貝爾博克最近兩次訪問基輔時還會見了歐安組織駐烏克蘭特別監察團的德國專家，表達了聯邦政府對他們的重要工作的讚賞。

同時，俄羅斯常駐歐安組織代表亞歷山大·盧卡舍維奇宣布，俄羅斯無意在歐安組織框架下討論其安全倡議。莫斯科認為，該組織的特點是“無定形結構”，沒有合法的國際地位，缺乏相關性。他強調，新啟動的歐安組織歐洲安全高層對話是「考慮不周的」。那麼，在 50 年即將迎來《赫爾辛基最終法案》2025 週年之際，這個世界上最大的區域安全組織的狀況如何？

莫斯科的評論乍看之下可能像是一種冒犯，但從技術上講它們是準確的。歐安組織沒有國際法規定的成立章程。儘管在1994年的布達佩斯峰會上它從一個會議（歐安會）更名為一個組織（歐安組織），但它仍然是一個具有準永久性結構的政治對話論壇。這就是為什麼組成歐安組織的從溫哥華到符拉迪沃斯托克的 57 個國家被稱為“參與國”，而不是成員國。

這不僅僅是法律上的細微差別。該組織的法律基礎搖搖欲墜，對其工作產生了直接影響。其辦事處和僱員的地位、豁免權和特權必須與每個國家達成雙邊協議。歐安組織所做的決定不具法律約束力。因此，歐安組織最終缺乏國際法律權威，特別是相對於其他國際組織而言。

政治權威

在此背景下，歐安組織的政治權威就顯得更加重要。它是唯一一個匯集所有歐洲國家、後蘇聯國家、美國、加拿大和蒙古的安全政策論壇。每週，俄羅斯和北約國家都會在維也納霍夫堡會議中心的同一張桌子旁舉行會議。

然而，由於歐安組織內部存在深刻分歧以及普遍存在的共識規則，影響深遠的決定相當罕見。當這些事情真的發生時，歐安組織的決定具有相當大的規範意義 — — 就像 2014 年烏克蘭危機爆發時歐安組織設立監測團一樣。

遺憾的是，這樣的外交成功案例並不多見。歐安組織陷入永久性危機，瀕臨癱瘓。瑞典2021年主席任期結束時幾乎沒有任何實質成就。歐安組織主辦的歐洲最大的人權會議「人類維度實施會議」遭到俄羅斯的阻撓。選舉監督任務經常引起爭議。

即使在年度預算或年度安全會議議程等主要業務問題上達成協議，即使有的話，也非常困難。 2020年，該組織陷入了前所未有的領導危機，包括秘書長在內的四個最重要的職位空缺了數月。

歐安組織是什麼？

所有這些挑戰都源自於歐安組織核心宗旨的根本分歧。西方國家強調該組織在赫爾辛基提出的獨特全面的安全方針，涵蓋政治軍事、經濟、環境和人權議題。一些東方參與國對其人權議程持強烈保留態度。

如果歐安組織今天成立，幾乎不可能就其原則達成一致，包括《巴黎憲章》，以建立歐洲後冷戰秩序。多年來，人們多次嘗試進行有意義的改革，但收效甚微。未來的歐安組織主席國似乎不太可能取得更大的成功：今年是波蘭，其次是北馬其頓、愛沙尼亞（待確認）和芬蘭。

和平的代價

許多行為者對歐安組織的悲慘狀況負有責任。例如，莫斯科一再削弱歐安組織的授權和行動能力，同時對該組織缺乏相關性表示遺憾。

亞美尼亞和亞塞拜然等國常常遵循國家競爭的邏輯，阻礙程序問題的哪怕是最簡單的決定。各國限制了歐安組織實地行動的任務，儘管需要承認這是它們的主權權利。西方國家也賣空了歐安組織，轉而青睞其他組織或雙邊形式。此外，許多州繼續優先考慮緊縮政策，未能向該組織提供其所需的財政資源。

同時，世界上很少有其他組織能夠以更合理的價格提供安全服務。以國際標準來看，其年度常規預算約為 138 億歐元，這一比例並不高。烏克蘭觀察團的單獨預算約為 100 億歐元。 2020 年，歐安組織在 3,500 個地點擁有來自 51 個國家的 20 多名工作人員。正如烏克蘭衝突所凸顯的那樣，它的成就是巨大的。

在烏克蘭的關鍵作用

儘管通常遠離公眾意識，但在烏克蘭東部接觸線沿線出現的非武裝國際觀察員已經產生了重大影響。烏克蘭當地人與美國人、俄羅斯人和歐洲人並肩工作。根據 報告 據觀察員稱，2019 年 2021 月至 3,000 年 XNUMX 月期間，歐安組織調解了 XNUMX 多次當地停火。重要水力發電基礎設施的修復工作使數百萬平民獲得了基本服務。

在公開的每日報告中，歐安組織記錄了 2014 年明斯克協議的遵守情況（以及任何不遵守情況），並且是當地不可或缺的中立聲音。考慮到這一點，一些參與國因擔心局勢進一步升級而決定撤出觀察員，這令人非常擔憂。

歐安組織的重要工作沒有受到更廣泛的關注有多種原因。一方面，它的觀察者經常受到阻礙。他們被拒絕進入相關地區和地點，行動自由受到限制，歐安組織無人機受到干擾或被擊落。

該組織 註冊 93,902年共有2021 XNUMX起違反停火事件，超出了其斡旋停火的能力許多倍。

此外，鑑於當前的地緣政治動態和世界舞台上快節奏的高層外交，衝突地區往往繁瑣的降級工作往往受到較少的關注。

歐洲安全的未來平台

有鑑於這一切，歐安組織在追求未來歐洲安全秩序方面可以扮演什麼角色？

與任何組織一樣，這最終取決於參與國的政治意願。歐安組織的一些主要參與者目前表現出缺乏這種意願。從目前的情況來看，最明顯的方法——即不重新發明輪子，而是給組織除塵並重振它——因此幾乎不是一個選擇。

歐安組織的危機不是操作性或技術性的，而是深刻的政治性的。不用說，鑑於其在預警和預防衝突、危機管理和解決方面獨特的豐富經驗以及久經考驗的建立信任措施工具箱（其中包括「關於」的機制），這令人深感遺憾。烏克蘭正在利用歐安組織維也納文件尋求俄羅斯的澄清。

在當前危機和緊張局勢達到新高度的情況下，所有溝通管道都是有用且重要的，無論是俄羅斯和美國之間的直接會談、北約-俄羅斯理事會、諾曼第模式、穿梭外交還是背後的許多離散會談場景。任何有助於避免局勢進一步升級的舉措都值得歡迎。

然而，從長遠來看，我們需要一個歐洲安全的聯合平台。特別是對德國來說，一方面作為北約一部分的集體防禦，另一方面與整個歐洲的合作安全並不互相排斥。歐洲大陸需要一個泛歐洲的安全秩序，儘管目前這一目標似乎還很遙遠。

Mirco Günther 是 FES 亞洲區域辦事處（位於新加坡）的負責人。此前，他曾擔任 FES 駐阿富汗國家代表。 2014年，他幫助在烏克蘭東部建立了歐安組織觀察團，並在哈薩克和塔吉克為該組織工作。

這篇文章來自 國際政治與社會.

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