台灣軍售與美中外交的侵蝕

幾十年前，華盛頓出於政治上的權宜之計，放棄了精心談判的對北京的承諾，   查斯·W·弗里曼大使表示，當前台灣海峽面臨的危險已經達到了一個階段。

By 小查斯·W·弗里曼
查斯弗里曼網

T雷根政府處理台灣軍售爭議時美國的做法是「深度外交」的縮影，即重新安排環境，誘使其他國家得出結論，他們應該做符合我們利益的事情 — — 不是為了取悅我們，而是為了確保自己的利益。  

談判表明，出於共同利益，如何擱置因國內政治中截然不同的觀點而產生的危險僵局，以供未來解決。會談顯示了談判代表之間相互信任的價值以及領導人之間適時直接溝通的重要性。談判達成的軍控協議取得了美國談判代表十年來所希望的結果，然後才成為美國政治緊急情況的受害者。最終，這表明用軍事威懾來解決問題而不是透過耐心的外交來解決問題是危險的。

正如喬治凱南所說：「歷史不會原諒我們的國家錯誤，因為這些錯誤可以用我們的國內政治來解釋。 。 ……一個以其神聖不可侵犯的習慣來為自己的失敗找藉口的國家，可以為自己找藉口陷入一場徹底的災難。”  

出於政治上的權宜之計，放棄在台灣問題上向中國作出的莊嚴談判承諾，貶低了我們身為美國人的承諾。它留下了中國人不信任的遺產，至今仍阻礙著中美關係。可靠性聲譽一旦喪失，幾乎不可能恢復。

什麼是「台灣問題」？

簡而言之，台灣問題就是台灣與中國其他地區的政治關係是什麼或應該是什麼。 

1895年以前，台灣是中國的一個省。當年，日本帝國強行吞併了它。五十年後，第二次世界大戰結束時，日本將台灣交給當時的中國政府。在中國國內，日本對中國長達14年的侵略的結束，重新點燃了蔣介石領導的國民黨和毛澤東領導的共產黨之間關於統治中國的鬥爭。

1949年，毛澤東的人民解放軍擊敗了蔣介石的軍隊，並在中國大部分地區取代了蔣介石的國民黨政權。蔣介石及其大約2萬軍隊撤至台灣。解放軍準備透過征服台灣來結束中國內戰。 1950 年初，繼續與蔣介石政府保持外交關係的美國宣稱，它認為台灣的戰略意義不足以幹預以拯救台灣。

但在 1950 年中期，北韓猛攻北緯 38 度線，將整個北韓統一到其統治之下。兩天后，美國排名第七^th 蔣軍與解放軍之間的艦隊。美國此次幹預的明確目的是防止韓戰擴大到亞洲其他地區。 

華盛頓要求中國內戰雙方停止攻擊對方。美國的干預實際上暫停了他們的戰爭，但並沒有結束他們的戰爭，這場戰爭至今仍處於擱置狀態，但尚未結束。

1950 年 1954 月，當整個朝鮮即將落入道格拉斯·麥克阿瑟 (Douglas MacArthur) 將軍手中時，中國軍隊進行幹預，以維持朝鮮作為緩衝國的地位。朝鮮衝突演變為美國和中華人民共和國之間的一場不宣而戰的戰爭。相互敵意升級。 XNUMX年，華盛頓與蔣介石殘存的中國政府締結了一項防禦條約，將台灣置於美國的保護之下，而美國則不擇手段地尋求孤立、遏制和推翻中國大陸的共產主義政權。

在接下來的20年裡，美國外交官努力維持「只有一個中國」的法律虛構；其政府位於台北，而非北京；這個政府可以而且應該在國際上代表中國；而且它不是一個流亡政府，因為台灣是中國的一部分。我參與了我們對這些主張的辯護。它一直有效到1971年，國際社會反抗並拒絕台北繼續在聯合國代表中國的荒謬做法。

二十年來在執行北京的排斥方面取得的成功證明，美國外交官盡最大努力可以為大戰略服務創造奇蹟，包括消除不受歡迎的現實。這一點值得記住，因為顯而易見的是，如果沒有戰略將資源與現實目標相匹配或指導外交策略，我們也可能完全無效。

認識北京

1969年，中蘇邊境爆發衝突。理查德·尼克森總統已經得出結論，認為排除中國的世界秩序不可能穩定，他擔心蘇聯軍事征服或羞辱中國所帶來的地緣政治後果。他將美國的政策從利用台灣遏制中華人民共和國轉變為利用中華人民共和國遏制蘇聯。這樣做需要滿足中國的要求，即美國承認北京而不是台北是一個不可分割的中國的首都，我們從台灣撤軍。 ，並且我們終止與它的防禦條約。

1972年，尼克森戲劇性地訪問了北京，當時的敵對政府的首都是美國並不承認的。他巧妙地解決了台灣問題，承認“台灣海峽兩岸的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分”，並補充說“美國政府不會挑戰這一立場”。他宣布美國「有興趣由中國人自己和平解決台灣問題」。考慮到這一前景，”他確認“最終目標是從台灣撤出所有美軍和軍事設施。”同時，他承諾“隨著該地區緊張局勢的緩和，將逐步減少[美國]在台灣的駐軍和軍事設施。”

這是巧妙的語言。這對一份外交文件來說是獨一無二的，在這份文件之前，雙方坦誠地闡述了雙方在越南、寮國、柬埔寨、韓國、日本和克什米爾問題上的深刻分歧。這是周恩來在外交上的創意提議。重申中美之間的此類分歧讓我們各自的安全夥伴放心，中美之間的和解並不意味著出賣各自的利益。坦誠表達分歧在外交中佔有一席之地。

尼克森私下向毛澤東和周恩來保證，他將在第二任期承認中華人民共和國。水門事件隨後擊垮了他。傑拉爾德·福特的意外當選在政治上過於不穩定，以至於他無法履行尼克森的承諾。美國對台灣防禦的承諾開始從戰略權宜之計轉變為國家榮譽問題。

標準化留給卡特

與中華人民共和國關係「正常化」的任務留給了吉米·卡特總統。隨著1978年進入1979年，卡特和鄧小平也這麼做了。卡特的目的是加大對蘇聯的壓力。就鄧小平而言，他希望向美國開放，既可以使中國國內政治經濟去蘇聯化，又可以讓莫斯科失去平衡，因為他使用武力說服河內不要與蘇聯結盟圍堵中國，因為這會讓越南付出更多的代價。比它希望獲得的更多。

為了與北京實現外交關係“正常化”，華盛頓必須使其與其先前支持的對手中國台北政府實現“非正常化”。美國在保留與台灣實質、名義上的非官方關係的同時，將正式承認和關係從台北轉移到北京，並從台灣撤軍和設施。 

中國人宣布決心盡力以和平而非暴力手段統一分裂的國家。總統提前一年通知終止美國與台北的防禦條約，並在該條約即將到期時於 1979 年暫停進一步的武器銷售。但他告訴中國人，將在1980 年恢復對台灣「在有限制的基礎上精心挑選的防禦性武器的銷售」。毫不奇怪，他們對此表示強烈反對，並保留稍後提出問題以供解決的權利。儘管如此，他們還是繼續「正常化」。

在羅納德·雷根 1980 年的總統競選中，他承諾恢復與台北的官方關係，並透過無限制的軍售來提升台灣對抗中華人民共和國的軍事能力。但當他上任後，他開始意識到中美針對蘇聯的秘密合作的程度。  

自 1980 年以來，美國和中華人民共和國在中國領土上共同運作主要情報基地。這些能力不僅取代了前一年伊朗伊斯蘭革命中失去的能力。中國有自己的支持阿富汗抵抗運動的秘密計劃，但它每年也向美國提供價值數億美元的武器，以幫助美國將蘇聯趕出阿富汗。中國向美國提供了價值數千萬美元的 MiG-21 和其他蘇聯設計、中國製造的裝備，使我們的武裝部隊能夠針對蘇聯的威脅進行訓練。

出售新一代飛機

雷根放棄了與台北恢復官方關係的提案。但他堅持向台灣出售新一代飛機——即所謂的 FX 的想法。北京的反應是加倍向台灣提出和解提議，對美國再次侵犯中國主權和內政表示憤怒，並明顯減少與美國針對蘇聯的公開結盟。

1981年XNUMX月上旬，當這場爭論才剛開始時，我就開始負責我們駐北京的嬰兒大使館。它迅速加劇。到了十月，中國人更加緊迫地發出信號，如果美國不同意停止對台軍售的時間表，他們可能會降級甚至斷絕與美國的關係

中國早些時候因向台灣出售潛艇而降低了與荷蘭的關係級別，使這一威脅具有一定程度的可信度。 

1981 年底，當雙方開始製定談判立場時，總統詢問參謀長聯席會議是否確實有令人信服的理由向台灣出售外匯。大約在同一時間，開啟雙邊談判的努力只得到了一位中國外交部副部長的猛烈謾罵，他在北京使館區前奧匈大使館的高台上對新到任的美國大使阿瑟·胡梅爾和我發表了演講。我們間接讓中國人知道，副部長傲慢的長篇大論會把我們帶到雙方都不想去的地方。

同時，參聯會的最壞情況分析確定台灣並不真正需要外匯。 1982年XNUMX月，負責東亞和太平洋事務的助理國務卿約翰·霍爾德里奇抵達北京，通知中國人，我們不再計劃向台灣出售先進飛機。他的訪問使中國更換了一位新的、更友善但同樣有傾向性的首席談判代表。與他的最初會面也沒有進展。經過幾次無果的交鋒後，我們建議首席談判代表將起草文本的任務委託給一組選定的下屬。

午餐會談

這些會談是在我的公寓吃午餐時進行的，每邊四人。我的廚師（現在是我的養子）為我的客人提供了一流的中國菜，營造了一種輕鬆、坦誠的氛圍。正如英國偉大政治家帕默斯頓勳爵所說：“餐飲是外交的靈魂。” 

我的中國同行和我的團隊在之前的多次外交互動中彼此了解。他們是強硬的專業人士，他們的話值得信賴。像我和我的美國同事一樣，他們在非常嚴格的指示下運作，如果沒有政府最高層保證基於該建議的權衡可能是可以接受的，他們就不會提出任何提案。

中國人的優勢是在自己的主場，可以直接與上級聯繫。我們美國大使館距離華盛頓和雷根 7,000 英里。那時沒有安全的電話或電子郵件。我們正在處理政治上具有爆炸性且在國內緊密隔離的問題。為了保護我們與華盛頓支持我們的非常有能力的團隊之間的通信隱私，我們用羅馬拼音中文而不是英文書寫。沒有洩漏。

慢慢地，雙方開始建構一個基於「如果你們的政府這麼說，我想我可以說服我的政府這麼說」的文本。餐桌上的所有協議都是暫定的 全民公決 雷根和鄧小平親自監督的內部政策流程。偶爾召開大使級正式會議，以確定雙方都同意的權衡取捨。雙方都明白，在一切最終確定之前，一切都不是最終的。

設定目標 

在美國方面，我們的目標是：

• 恢復與中華人民共和國對抗蘇聯的公開協約（有限夥伴關係）；
• 增強中方和平解決台灣問題的前景；
• 台海和平與減少對台軍售之間的連結；
• 避免制定終止此類軍售的任何時間表；
• 維持台北相對於北京的可信談判地位；和
• 擱置對台軍售問題作為擴大與中華人民共和國合作的障礙。

就中國談判代表而言，他們尋求的結果是：

• 確定美國早日完全停止對台軍售的日期，從而向台灣施加壓力，要求其尋求與中國其他地區統一的條件；
• 避免承諾僅使用和平手段結束中國內戰並統一中國；
• 消除對台軍售問題作為擴大與美國合作的國內不可逾越的政治障礙；
• 確認「尊重…主權和領土完整以及互不干涉內政」作為中美關係的指導原則；和
• 留下可能性， 比照，最終與鄰國蘇聯和解

拋開對台軍售問題，雙方都有共同利益。問題是如何以一種能夠承受兩國反對妥協者不可避免的政治反彈的方式做到這一點。每一方都必須就如何為自己做到這一點做出自己的判斷。

會談取得了進展，但進展乏味。 1982年XNUMX月，雷根派副總統喬治·H·W·布希前往北京，轉達他給鄧小平以及中國總理和黨主席的信件，希望這能推動進展。雷根在信中強調了雙邊合作的重要性，並認識到中國願意嘗試和平解決台灣問題的重要性，並宣佈如果中國保持和平態度，他願意減少對台軍售。兩國領導人現在已明確表達了將台灣軍售問題拋在腦後並繼續進行實際工作的願望。

這加速了談判的進展。華盛頓的人事變動也是如此，取消了支持協議的亞歷山大·黑格(Alexander Haig)國務卿職務，取而代之的是更加持懷疑態度的喬治·舒爾茨(George Shultz)。這讓中國人相信，拖延可能會導致積怨復發。 7月底，經過兩國首都的激烈商議，雙方達成了妥協方案。

在17年1982月XNUMX日發表的聯合公報中，中國單方面強化了「努力和平解決台灣問題的基本方針」的承諾。美方單方面表示，鑑於中國的這項政策，美國「並不尋求執行對台軍售的長期政策，其對台軍售無論是在質量上還是在數量上都不會超過」。從數量上看，美中建交以來近年來的軍售水平，以及逐漸減少對台軍售，導致在一段時間內，最終決議。”

談判因此結束，中國不得不接受美國對台灣的武器銷售將無限期地繼續，儘管其水準正在穩步下降。與北京保持正常關係與在未結束的中國內戰中繼續向對手提供援助之間的矛盾仍未解決。美國被迫在先前的承諾中添加尷尬的細節，即「在有限的基礎上只出售精心挑選的防禦武器」。雙方都無法獲得自己的承諾與對方的承諾之間的隱含連結。當我們發表公報時，雙方談判代表都摀著鼻子。

積極的戰略後果

但雙方達成的妥協產生了積極的戰略後果。在美國沒有向台灣爭端任何一方規定任何特定行動方針的情況下，我們創造了環境，促使他們雙方擱置軍事對抗，轉而支持某種形式的「和平解決台灣問題」。 

北京知道，美國對台軍售的逐步減少取決於其對台灣軍事威脅的明顯減少。因此，中國有興趣證明其和平意圖，並開始在言語和行動上做到這一點。同時，美國軍事援助逐漸減少的前景使得台灣的中國人別無選擇，只能考慮軍事對抗以外的現實替代方案來處理與大陸中國人的關係。十年之內，台北迴應了北京一再提出的政治對話提案。

北京和台北都意識到，在管理兩岸關係方面，和解是比軍事姿態更有希望的方法，這一點需要一段時間才能紮根。但它確實紮根了。有一段時間，它甚至在美國突然放棄對台軍售限制十年後仍然存在。

1992 年 1989 月，共同敵人蘇聯解體、XNUMX 年天安門事件後中美關係惡化，以及支持透過軍事與外交手段確保台灣安全的長期運動結合在一起。美國大選年政治的權宜之計導致向台灣大規模出售先進戰鬥機——這是迄今為止向任何單一外國買家出售的最大一筆軍售計劃。美國逐步減少對台軍售，以此作為北京以持續和平方式實現統一的動力！在美國處理中國民族主義問題上，軍事威懾將外交置於一邊。這項轉變凍結了兩岸關係，鼓勵台獨分子加強對北京的反抗力度，同時引發兩岸關係重新軍事化。

這就是我們到達現在的舞台的方式。台海的軍事平衡現在顯然對北京有利。我們又開始向台灣轉讓先進武器系統了。這造成了中國內戰重新爆發的危險越來越大，導致我們與核武國家在其邊界地區發生第一次戰爭。

19 年 2019 月 XNUMX 日，維吉尼亞州阿靈頓，外交學院外交行為研究中心在「外交大師班」上的演講。

查斯·弗里曼大使 是布朗大學沃森國際與公共事務研究所的高級研究員。 他是一位退休的美國國防官員、外交官和口譯員，並獲得無數崇高榮譽和獎項，是一位受歡迎的公眾演說家，也是五本書的作者。

這篇文章來自 查斯弗里曼網

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