Vendas de armas em Taiwan e a erosão da diplomacia sino-americana

Décadas atrás, Washington abandonou os seus compromissos cuidadosamente negociados com Pequim por conveniência política, estabelecendo da cenário para os perigos atuais no Estreito de Taiwan, diz o Embaixador Chas W. Freeman.

By Chas W. Freeman Jr.
ChasFreeman.net

TA abordagem dos EUA durante a forma como a administração Reagan lidou com a controvérsia das vendas de armas em Taiwan resumiu a “diplomacia profunda”, isto é, o rearranjo das circunstâncias para induzir outros a concluir que deveriam fazer coisas que servissem os nossos interesses – não para nos agradar, mas para garantir seus próprios interesses.  

As negociações ilustraram como um impasse perigoso nascido de perspectivas muito diferentes enraizadas na política interna poderia – no interesse comum – ser deixado de lado para uma resolução futura. As conversações mostraram o valor da confiança mútua entre negociadores individuais, bem como a importância da comunicação direta e oportuna entre os líderes. O acordo de controlo de armas produzido pelas conversações produziu os resultados que os negociadores norte-americanos esperavam que produzisse durante uma sólida década, antes de ser vítima das exigências da política americana. Em última análise, isto mostrou o perigo de reprimir os problemas com a dissuasão militar, em vez de procurar a sua resolução através de uma diplomacia paciente.

Como observou George Kennan: “A história não nos perdoa os nossos erros nacionais porque eles são explicáveis ​​em termos da nossa política interna. . .. Uma nação que desculpa os seus próprios fracassos pela sagrada intocabilidade dos seus próprios hábitos pode desculpar-se e cair num desastre completo.”  

O abandono politicamente conveniente dos compromissos solenemente negociados com a China relativamente à questão de Taiwan desvalorizou a nossa palavra como americanos. Deixou um legado de desconfiança chinesa que continua a prejudicar as relações sino-americanas até hoje. Uma reputação de confiabilidade, uma vez perdida, é quase impossível de ser restaurada.

O que é a 'Questão de Taiwan?'

Simplificando, a questão de Taiwan é saber qual é ou deveria ser a relação política entre Taiwan e o resto da China. 

Até 1895, Taiwan era uma província da China. Naquele ano, o império japonês anexou-o à força. Cinco décadas depois, no final da Segunda Guerra Mundial, o Japão entregou Taiwan ao então governo chinês. Na China, o fim da violência de 14 anos do Japão na China reacendeu a luta entre o Partido Nacionalista de Chiang Kai-shek e o Partido Comunista de Mao Zedong sobre quem governaria a China.

Em 1949, o Exército de Libertação Popular (ELP) de Mao derrotou o exército de Chiang e substituiu o seu regime KMT na maior parte da China. Chiang e cerca de 2 milhões de suas tropas retiraram-se para Taiwan. O ELP preparou-se para pôr fim à guerra civil chinesa conquistando Taiwan. No início de 1950, os Estados Unidos, que continuavam a manter relações diplomáticas com o governo de Chiang, declararam que não consideravam Taiwan estrategicamente significativo o suficiente para intervir para salvá-lo.

Mas em meados de 1950, a Coreia do Norte invadiu o paralelo 38 para unificar toda a Coreia sob o seu domínio. Dois dias depois, os Estados Unidos colocaram o 7º^th Frota entre as forças de Chiang e o ELP. O objectivo declarado desta intervenção dos EUA era impedir a expansão da guerra na Coreia para outras partes da Ásia. 

Washington exigiu que cada lado da guerra civil chinesa cessasse os ataques ao outro. A intervenção dos EUA suspendeu efectivamente mas não pôs fim à sua guerra, que está suspensa mas até hoje inconcluída.

Em outubro de 1950, quando toda a Coreia estava prestes a cair nas mãos do general Douglas MacArthur, as forças chinesas intervieram para preservar a Coreia do Norte como um estado-tampão. O conflito coreano tornou-se uma guerra não declarada entre os Estados Unidos e a República Popular da China (RPC). A hostilidade mútua aumentou. Em 1954, Washington concluiu um tratado de defesa com o governo chinês de Chiang Kai-shek, colocando Taiwan sob protecção americana enquanto os Estados Unidos procuravam isolar, conter e derrubar o regime comunista na China continental, tanto por meios justos como por meios ilícitos.

Durante os 20 anos seguintes, os diplomatas americanos trabalharam arduamente para sustentar as ficções jurídicas de que havia apenas uma China; que o seu governo estava em Taipei e não em Pequim; que este governo poderia e deveria representar a China internacionalmente; e que não era um governo no exílio porque Taiwan fazia parte da China. Participei da nossa defesa dessas proposições. Funcionou até 1971, quando a comunidade internacional se rebelou e rejeitou a absurda representação contínua da China por Taipei na ONU.

Duas décadas de sucesso na imposição do ostracismo de Pequim são a prova de que, na melhor das hipóteses, os diplomatas americanos podem fazer milagres ao serviço da grande estratégia, incluindo anular realidades indesejáveis. Vale a pena recordar isto porque, como se tornou óbvio, também podemos ser totalmente ineficazes quando não existe uma estratégia que combine os recursos com objectivos realistas ou que oriente as tácticas diplomáticas.

Reconhecendo Pequim

Em 1969, eclodiram confrontos ao longo da fronteira sino-soviética. O Presidente Richard Nixon, que já tinha chegado à conclusão de que nenhuma ordem mundial que excluísse a China poderia ser estável, temia as consequências geopolíticas de uma conquista militar soviética ou da humilhação da China. Ele mudou a política dos EUA de usar Taiwan para conter a RPC para recrutar a RPC para conter a URSS. Para isso, foi necessário atender às exigências chinesas de que os Estados Unidos reconhecessem Pequim, em vez de Taipei, como a capital de uma China indivisa, que retirássemos a nossa presença militar de Taiwan. , e que rescindimos nosso tratado de defesa com ele.

Em 1972, Nixon visitou dramaticamente Pequim, a capital de um governo então hostil que os Estados Unidos não reconheceram. Ele aguçou a questão de Taiwan ao reconhecer que “todos os chineses de ambos os lados do Estreito de Taiwan afirmam que existe apenas uma China e que Taiwan faz parte da China”, acrescentando que “o Governo dos Estados Unidos não contesta essa posição”. Ele anunciou o “interesse dos EUA numa solução pacífica da questão de Taiwan pelos próprios chineses. Com esta perspectiva em mente”, afirmou “o objectivo final da retirada de todas as forças e instalações militares dos EUA de Taiwan”. Entretanto, prometeu “reduzir progressivamente as forças e instalações militares [dos EUA] em Taiwan à medida que a tensão na área diminui”.

Esta foi uma linguagem artística. Exclusivamente para um documento diplomático, foi precedido por várias páginas de recitações sinceras de ambos os lados de profundos desacordos sobre o Vietname, Laos, Camboja, Coreia, Japão e Caxemira. Esta foi a proposta diplomaticamente inventiva de Zhou Enlai. A reafirmação dessas diferenças sino-americanas tranquilizou os nossos respectivos parceiros de segurança de que a reaproximação entre a RPC e os Estados Unidos não implicava uma venda dos seus interesses. Declarações sinceras de divergências têm um lugar na diplomacia.

Nixon garantiu privadamente a Mao e Zhou que reconheceria a RPC no seu segundo mandato. Watergate então o derrubou. A presidência acidental de Gerald Ford foi demasiado precária politicamente para que ele implementasse a promessa de Nixon. O compromisso dos EUA com a defesa de Taiwan estava a começar a deixar de ser um expediente estratégico para se tornar uma questão de honra nacional.

Normalização deixada para Carter

Coube ao presidente Jimmy Carter “normalizar” as relações com a RPC. À medida que 1978 se transformava em 1979, Carter fez o mesmo com Deng Xiaoping. O objectivo de Carter era intensificar a pressão sobre a União Soviética. Por sua vez, Deng queria uma abertura para os Estados Unidos, tanto para dessovietizar a economia política interna da China como para desequilibrar Moscovo, ao usar a força para convencer Hanói a não se aliar à URSS para cercar a China, porque isso custaria muito mais ao Vietname. do que poderia esperar ganhar.

Para “normalizar” as relações diplomáticas com Pequim, Washington teve de “anormalizá-las” com o governo chinês rival em Taipei que anteriormente defendera. Embora mantivessem laços substantivos e nominalmente não oficiais com Taiwan, os EUA transferiram o reconhecimento formal e as relações de Taipei para Pequim e retiraram as suas forças e instalações de Taiwan. 

Os chineses declararam a sua determinação em envidar todos os esforços para reunificar o seu país dividido por meios pacíficos e não violentos. O presidente deu o aviso de um ano necessário para rescindir o tratado de defesa dos EUA com Taipei e suspendeu novas vendas de armas ao longo de 1979, enquanto o tratado expirava. Mas informou aos chineses que “as vendas de armas defensivas cuidadosamente seleccionadas e numa base restrita” a Taiwan seriam retomadas em 1980. Não surpreende que tenham registado fortes objecções a isto e se reservaram o direito de levantar a questão para resolução posterior. No entanto, eles prosseguiram com a “normalização”.

Na campanha presidencial de Ronald Reagan em 1980, ele prometeu restaurar as relações oficiais com Taipei e melhorar as capacidades militares de Taiwan contra a RPC através da venda irrestrita de armas. Mas quando assumiu o cargo, tomou consciência da extensão da cooperação clandestina sino-americana contra a URSS.  

Desde 1980, os EUA e a RPC operavam em conjunto grandes bases de inteligência em solo chinês. Estas mais do que substituíram as capacidades daqueles perdidos pela revolução islâmica no Irão no ano anterior. A China tinha o seu próprio programa secreto de apoio à resistência afegã, mas também fornecia aos EUA muitas centenas de milhões de dólares em armas todos os anos para o esforço muito maior dos EUA para desalojar os soviéticos do Afeganistão. E a China estava a fornecer aos EUA dezenas de milhões de dólares em MiG-21 e outros equipamentos de concepção soviética e fabricados na China para permitir que as nossas forças armadas treinassem contra a ameaça soviética.

Nova geração de aeronaves para vender

Reagan abandonou a sua proposta de restauração das relações oficiais com Taipei. Mas ele manteve-se firme na ideia de vender a Taiwan uma nova geração de aeronaves – a chamada FX. Pequim reagiu redobrando as suas ofertas conciliatórias a Taiwan, expressando uma fúria crescente face ao que considerou uma renovada invasão americana da soberania e dos assuntos internos chineses, e reduzindo de forma audível o seu alinhamento aberto com os EUA contra a URSS.

Assumi o comando da nossa jovem embaixada em Pequim no início de julho de 1981, quando esta controvérsia estava apenas começando. Intensificou-se rapidamente. Em Outubro, os chineses sinalizavam com cada vez maior urgência que, se os Estados Unidos não concordassem com um plano para acabar com as vendas de armas a Taiwan, poderiam rebaixar ou mesmo romper relações com os EUA.

A China já tinha rebaixado as relações com os Países Baixos devido às vendas de submarinos a Taiwan, conferindo a esta ameaça uma certa credibilidade. 

No final de 1981, quando ambos os lados começaram a formular posições de negociação, o presidente perguntou ao Estado-Maior Conjunto se havia de facto um argumento convincente para a venda de divisas a Taiwan. Mais ou menos na mesma altura, um esforço para abrir negociações bilaterais produziu apenas uma estrondosa diatribe por parte de um vice-ministro dos Negócios Estrangeiros chinês, que falou com o recém-chegado Embaixador dos EUA, Arthur Hummel, e comigo, a partir de um estrado elevado na antiga embaixada austro-húngara no Bairro das Legações de Pequim. Indiretamente, informamos aos chineses que as arrogantes arengas do vice-ministro nos levariam a lugares que nenhum dos lados deveria querer ir.

Entretanto, a análise do pior caso do JCS determinou que Taiwan não precisava realmente do câmbio. Em Janeiro de 1982, o Secretário de Estado Adjunto para a Ásia Oriental e Assuntos do Pacífico, John Holdridge, chegou a Pequim para informar os chineses que já não planejávamos vender uma aeronave avançada a Taiwan. A sua visita permitiu à China mudar para um negociador-chefe novo e mais agradável, embora igualmente tendencioso. As reuniões iniciais com ele também não ganharam força. Depois de alguns encontros improdutivos, propusemos que cada negociador-chefe delegasse a tarefa de redigir um texto a um grupo seleto de subordinados.

Conversas durante almoços

Essas conversas, de quatro em cada lado, aconteciam durante almoços em meu apartamento. O meu chef – agora meu filho adotivo – serviu uma excelente cozinha chinesa aos meus convidados, criando uma atmosfera propícia à informalidade e à franqueza. Como observou o grande estadista britânico, Lord Palmerston: “jantar é a alma da diplomacia”. 

Os meus homólogos chineses e a minha equipa conheciam-se bem devido a inúmeras interações diplomáticas anteriores. Eles eram profissionais duros em cuja palavra se podia confiar. Tal como eu e os meus colegas americanos, eles operaram sob instruções muito rígidas e não apresentaram nenhuma proposta sem garantias do mais alto nível do seu governo de que os compromissos baseados nela poderiam revelar-se aceitáveis.

Os chineses tinham a vantagem de estar em casa, com acesso direto aos seus superiores. Nós, na embaixada americana, estávamos a 7,000 quilômetros de Washington e Reagan. Não havia telefones ou e-mails seguros naquela época. Estávamos lidando com questões politicamente explosivas e fortemente compartimentadas em nosso país. Para proteger a privacidade das nossas comunicações com a equipa muito competente que nos apoia em Washington, escrevemo-las em chinês romanizado e não em inglês. Não houve vazamentos.

Lentamente, os dois lados começaram a construir um texto baseado em “Acho que poderia persuadir o meu governo a dizer isto se o seu governo dissesse aquilo”. Todos os acordos à mesa de jantar foram provisórios e ad referendo aos processos de política interna supervisionados pessoalmente por Reagan e Deng Xiaoping. Reuniões formais ocasionais a nível de embaixadores foram convocadas para definir compromissos que foram considerados mutuamente aceitáveis. Ambos os lados entenderam que nada era definitivo até que tudo fosse definitivo.

Ajustando objetivos 

Do lado dos EUA, entendemos que os nossos objectivos eram:

• a restauração de uma entente aberta (parceria limitada) com a RPC contra a União Soviética;
• a melhoria das perspectivas de uma solução pacífica da questão de Taiwan entre as partes chinesas;
• uma ligação entre a paz no Estreito de Taiwan e qualquer redução nas vendas de armas a Taiwan;
• evitar qualquer cronograma para acabar com essas vendas de armas;
• a preservação de uma posição negocial credível para Taipei face a Pequim; e
• deixando de lado a questão das vendas de armas em Taiwan como um obstáculo à expansão da cooperação com a RPC.

Por seu lado, os negociadores chineses procuraram um resultado que:

• fixou uma data antecipada para o fim total das vendas de armas dos EUA a Taiwan, pressionando assim a ilha a procurar termos para a sua reunificação com o resto da China;
• evitou qualquer compromisso de utilizar apenas meios pacíficos para pôr fim à guerra civil chinesa e reunificar a China;
• eliminou a questão das vendas de armas em Taiwan como um obstáculo político insuperável a nível interno à expansão da cooperação com os Estados Unidos;
• afirmou o “respeito pela… soberania e integridade territorial e a não interferência nos assuntos internos de cada um” como os princípios orientadores das relações sino-americanas; e
• deixou aberta a possibilidade, mutatis mutandis, de eventual reaproximação com a vizinha URSS

Ambos os lados partilhavam o interesse em deixar para trás a questão das vendas de armas em Taiwan. A questão era como fazer isto de uma forma que pudesse resistir à inevitável reação política dos oponentes do compromisso em ambos os países. Cada lado teve que fazer seus próprios julgamentos sobre o que poderia fazer isso por ele.

As negociações progrediram, mas de forma tediosa. Em Maio de 1982, Reagan enviou o seu vice-presidente, George HW Bush, a Pequim para transmitir cartas dele a Deng Xiaoping, bem como ao primeiro-ministro da China e presidente do partido, na esperança de que isso pudesse impulsionar o progresso. Nas suas cartas, Reagan sublinhou a importância da cooperação bilateral, reconheceu a importância da vontade da China de tentar uma resolução pacífica da questão de Taiwan e declarou a sua vontade de reduzir as vendas de armas a Taiwan se a China mantivesse uma abordagem pacífica à ilha. A liderança de ambos os países tinha agora comunicado claramente o desejo de deixar para trás a questão das vendas de armas em Taiwan e prosseguir com os negócios práticos.

Isto acelerou o progresso nas negociações. O mesmo aconteceu com as mudanças de pessoal em Washington, que destituíram o pró-acordo Alexander Haig do cargo de secretário de Estado e o substituíram pelo mais cético George Shultz. Isto convenceu os chineses de que o atraso representava o risco de uma recaída no rancor. No final de Julho, após intensas deliberações em ambas as capitais, os dois lados chegaram a um acordo.

Num Comunicado Conjunto emitido em 17 de Agosto de 1982, a China reforçou unilateralmente o seu compromisso com uma “política fundamental para lutar por uma solução pacífica para a questão de Taiwan”. Os EUA declararam unilateralmente que, à luz desta política chinesa, os Estados Unidos “não procuraram levar a cabo uma política de longo prazo de vendas de armas a Taiwan, que as suas vendas de armas a Taiwan não [iriam] exceder, nem em qualidade nem em em termos quantitativos, o nível das fornecidas nos últimos anos desde o estabelecimento das relações diplomáticas entre os Estados Unidos e a China, e que [pretendia] reduzir gradualmente a sua venda de armas a Taiwan, conduzindo, ao longo de um período de tempo, a um resolução final.”

As negociações foram assim concluídas, tendo os chineses tido de aceitar que as vendas de armas dos EUA a Taiwan continuariam indefinidamente, embora em níveis cada vez mais decrescentes. A contradição entre as relações normais com Pequim e a assistência contínua ao seu adversário na guerra civil chinesa não concluída ficou por resolver. Os EUA foram obrigados a acrescentar detalhes embaraçosos ao seu compromisso anterior de vender apenas “armas defensivas cuidadosamente seleccionadas e de forma moderada”. Nenhum dos lados conseguiu obter mais do que uma ligação implícita entre os seus próprios compromissos e os do outro. Ao emitirmos o comunicado, os negociadores de ambos os lados taparam-nos figurativamente o nariz.

Consequências Estratégicas Positivas

Mas o compromisso alcançado pelos dois lados teve consequências estratégicas positivas. Sem que os americanos prescrevessem qualquer curso de acção específico a qualquer uma das partes na disputa de Taiwan, criámos circunstâncias que os induziram a deixar de lado o confronto militar a favor de algum tipo de “solução pacífica da questão de Taiwan” entre si. 

Pequim sabia que a redução progressiva das vendas de armas dos EUA a Taiwan dependia da redução visível da sua ameaça militar a Taiwan. A China adquiriu assim interesse em provar a sua intenção pacífica, o que passou a fazer tanto em palavras como em actos. Entretanto, a perspectiva de uma diminuição constante da assistência militar americana deixou os chineses em Taiwan sem outra escolha senão considerar alternativas realistas ao confronto militar para gerir as relações com os chineses no continente. No espaço de uma década, Taipei respondeu às repetidas ofertas de diálogo político de Pequim.

A constatação, por parte de Pequim e de Taipei, de que a reaproximação oferecia uma abordagem mais promissora do que a postura militar para a gestão das relações através do Estreito, levou tempo a criar raízes. Mas criou raízes. Durante algum tempo, sobreviveu mesmo ao abandono abrupto pelos EUA dos limites às vendas de armas americanas a Taiwan, uma década depois de termos concordado com eles.

Em Setembro de 1992, o colapso do inimigo comum soviético, a deterioração das relações EUA-China após o incidente de Tiananmen em 1989 e uma longa campanha de defensores de abordagens militares versus abordagens diplomáticas para proteger Taiwan juntaram-se. As conveniências da política do ano eleitoral dos EUA produziram uma venda massiva de aviões de combate avançados a Taiwan – o maior pacote de venda de armas a qualquer comprador estrangeiro até essa data. Basta a redução progressiva das vendas de armas dos EUA a Taiwan como um incentivo para uma abordagem pacífica sustentada à reunificação por parte de Pequim! A dissuasão militar deixou a diplomacia de lado na forma como os Estados Unidos lidaram com o nacionalismo chinês. Esta reviravolta congelou a reaproximação através do Estreito e encorajou os defensores da independência de Taiwan a intensificarem o seu desafio a Pequim, ao mesmo tempo que provocou a remilitarização das relações através do Estreito.

E foi assim que o cenário foi montado para chegarmos onde estamos. O equilíbrio militar no Estreito de Taiwan favorece agora claramente Pequim. Estamos de volta ao negócio de transferência de sistemas de armas avançados para Taiwan. Isto cria um perigo crescente de que a guerra civil chinesa possa reacender, levando à nossa primeira guerra com uma potência nuclear sobre a localização das suas fronteiras.

Observações para uma “master class in diplomacy” do Center for the Study of the Conduct of Diplomacy, The Foreign Service Institute, Arlington, Virginia, 19 de agosto de 2019.

Embaixador Chas W. Freeman é pesquisador sênior do Watson Institute for International and Public Affairs da Brown University. Ele é um oficial de defesa, diplomata e intérprete aposentado dos EUA, ganhador de inúmeras honrarias e prêmios, um orador popular e autor de cinco livros.

Este artigo é de ChasFreeman.net

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