OSSEs forkrøplede rolle

Verdens største regionale sikkerhetsorganisasjon er midt i krise, men Mirco Günther understreker arbeidet til sine ubevæpnede internasjonale observatører langs kontaktlinjen i Øst-Ukraina. 

By Mirco Günther
Internasjonal politikk og samfunn

II den tiltagende Ukraina-krisen er Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) en av mange kommunikasjonskanaler der deeskalering etterstrebes. Spesielt tyske politikere tar med jevne mellomrom opp sin potensielle rolle i å dempe spenningene. På sine to nylige besøk i Kiev møtte utenriksminister Annalena Baerbock faktisk også tyske eksperter fra OSSEs spesialovervåkingsmisjon til Ukraina for å uttrykke den føderale regjeringens takknemlighet for deres viktige arbeid.

Samtidig kunngjorde Russlands faste representant ved OSSE, Alexander Lukashevich, at landet hans ikke hadde noen intensjoner om å diskutere sine sikkerhetsinitiativer under OSSE-paraplyen. I følge Moskva er organisasjonen preget av «amorfe strukturer» og mangler relevans uten en juridisk internasjonal status. Den nylig lanserte OSSE-dialogen på høyt nivå om europeisk sikkerhet, understreket han, var «ille gjennomtenkt». Så hvordan er tilstanden til verdens største regionale sikkerhetsorganisasjon når den nærmer seg 50-årsjubileet for Helsingfors sluttakt i 2025?

Kommentarene fra Moskva kan til å begynne med se ut som en krenkelse, men de er teknisk nøyaktige. OSSE har ikke et grunnleggende charter under folkeretten. Til tross for at det ble omdøpt fra en konferanse (CSSE) til en organisasjon (OSSE) på toppmøtet i Budapest i 1994, er det fortsatt et politisk dialogforum med kvasi-permanente strukturer. Det er derfor de 57 landene fra Vancouver til Vladivostok som danner OSSE omtales som «deltakende stater», ikke medlemsland.

Dette er mer enn bare en juridisk nyanse. Organisasjonens juridisk vaklende grunnlag har direkte konsekvenser for arbeidet. Status, immunitet og privilegier til dets kontorer og ansatte må avtales bilateralt med hvert land. Vedtak tatt i OSSE er ikke juridisk bindende. Derfor mangler OSSE til syvende og sist internasjonal juridisk autoritet, særlig i forhold til andre internasjonale organisasjoner.

Politisk myndighet

På dette bakteppet er OSSEs politiske autoritet desto viktigere. Det er det eneste sikkerhetspolitiske forumet som samler alle europeiske land, post-sovjetiske stater, USA, Canada og Mongolia. Hver uke samles Russland og NATO-land rundt samme bord på konferansesenteret i Wien Hofburg.

På grunn av OSSEs dype interne splittelse og den rådende konsensusregelen, er imidlertid vidtrekkende beslutninger snarere unntaket. Når de skjer, har OSSEs beslutninger betydelig normativ vekt – som med etableringen av OSSEs overvåkingsmisjon ved begynnelsen av Ukraina-krisen i 2014.

Dessverre er slike diplomatiske suksesshistorier sjeldne. OSSE er fast i en permanent krise, på grensen til lammelse. Det svenske formannskapet i 2021 endte med få vesentlige prestasjoner. OSSEs vertskap for Human Dimension Implementation Meeting, Europas største menneskerettighetskonferanse, ble blokkert av Russland. Valgovervåkingsoppdrag er regelmessig omstridt.

Avtaler oppnås bare med store vanskeligheter, om i det hele tatt, selv i stort sett operative saker, som for eksempel årsbudsjettet eller agendaen for den årlige sikkerhetskonferansen. I 2020 stirret organisasjonen ned i avgrunnen da dens fire viktigste stillinger sto ledige i flere måneder i en enestående lederkrise, inkludert generalsekretæren.

Hva er OSSE?

Alle disse utfordringene stammer fra grunnleggende forskjeller om OSSEs kjerneformål. Vestlige stater legger vekt på organisasjonens unike omfattende tilnærming til sikkerhet, som omfatter politisk-militære, økonomiske, miljømessige og menneskerettighetsspørsmål, som dukket opp fra Helsingfors. En rekke østlige deltakerland har sterke forbehold overfor sin menneskerettighetsagenda.

Hvis OSSE skulle bli stiftet i dag, er det nesten utenkelig at man kunne oppnå enighet om selve prinsippene, inkludert Paris-charteret for Europas orden etter den kalde krigen. Gjennom årene har det vært mer enn ett forsøk på å få til meningsfulle reformer, men til liten nytte. Det virker usannsynlig at fremtidige OSSE-ledere vil ha større suksess: Polen i år, etterfulgt av Nord-Makedonia, Estland (skal bekreftes) og Finland.

Fredens pris

Mange aktører har ansvaret for OSSEs beklagelige tilstand. Moskva har for eksempel gjentatte ganger svekket OSSEs mandater og operative evner, samtidig som de beklager organisasjonens manglende relevans.

Land som Armenia og Aserbajdsjan hindrer ofte selv de enkleste avgjørelsene i prosedyrespørsmål, etter en logikk med nasjonal rivalisering. Ulike vertsland har begrenset mandatene til OSSEs feltoperasjoner, selv om det må erkjennes at dette er deres suverene rett. Også vestlige land har solgt OSSE kort, og foretrekker andre organisasjoner eller bilaterale formater. Dessuten fortsetter mange stater å prioritere innstramningspolitikk og unnlater å gi organisasjonen de økonomiske ressursene den trenger.

Samtidig er det sjelden noen annen organisasjon i verden som tilbyr sikkerhet til en rimeligere pris. Det vanlige årlige budsjettet på rundt 138 millioner euro er beskjedent etter internasjonale standarder. Ukrainas observasjonsmisjon har et eget budsjett på rundt 100 millioner euro. I 2020 hadde OSSE mer enn 3,500 ansatte fra 51 land på 20 lokasjoner. Dens prestasjoner er betydelige, som Ukraina-konflikten fremhever.

Nøkkelrolle i Ukraina

Tilstedeværelsen av ubevæpnede internasjonale observatører langs kontaktlinjen i Øst-Ukraina har gjort en betydelig forskjell, om enn ofte langt unna offentlig bevissthet. Lokale ukrainere har jobbet side om side med amerikanere, russere og europeere. I følge en rapport av observatørene, mellom juli 2019 og oktober 2021 formidlet OSSE mer enn 3,000 lokale våpenhviler. Reparasjonsarbeid på kritisk vann- og elektrisitetsinfrastruktur har gitt millioner av sivile tilgang til grunnleggende tjenester.

I offentlig tilgjengelige daglige rapporter dokumenterer OSSE overholdelse (og eventuell manglende overholdelse) av Minsk-protokollen fra 2014 og er en uunnværlig nøytral stemme på bakken. Med dette i bakhodet er det svært bekymringsfullt at enkelte deltakerstater har bestemt seg for å trekke ut sine observatører i frykt for ytterligere eskalering.

Det er en rekke årsaker til at OSSEs viktige arbeid ikke får bredere oppmerksomhet. For det første blir observatørene ofte utsatt for hindringer. De nektes tilgang til de aktuelle regionene og stedene, deres bevegelsesfrihet er begrenset og OSSEs ubemannede luftdroner blir forstyrret eller skutt ned.

Organisasjonen registrert totalt 93,902 2021 brudd på våpenhvilen i XNUMX, noe som overskrider kapasiteten til å formidle våpenhvile mange ganger.

Dessuten, gitt den nåværende geopolitiske dynamikken og høyt tempo diplomati på verdensscenen, har det ofte tungvinte nedtrappingsarbeidet i selve konfliktsonen en tendens til å få mindre oppmerksomhet.

Fremtidig plattform for europeisk sikkerhet

I lys av alt dette, hvilken rolle kan OSSE spille i jakten på en fremtidig europeisk sikkerhetsordre?

Som i enhver organisasjon kommer dette til syvende og sist ned på den politiske viljen til deltakerstatene. En rekke sentrale OSSE-aktører viser for tiden mangel på slik vilje. Slik situasjonen er nå, er den mest åpenbare tilnærmingen – nemlig ikke å finne opp hjulet på nytt, men å børste støv av organisasjonen og puste nyt liv i den – derfor neppe et alternativ.

OSSEs krise er ikke av operasjonell eller teknisk art, men dypt politisk. Det er unødvendig å si at dette er dypt beklagelig, gitt dens unike rikdom av erfaring innen tidlig varsling og konfliktforebygging, samt krisehåndtering og løsning, og dens velprøvde verktøykasse med tillitsskapende tiltak – blant dem mekanismen om « uvanlige militære aktiviteter» under OSSEs Wien-dokument Ukraina bruker for å søke avklaring fra Russland.

I den nåværende krisen og med spenninger som når nye høyder, er alle kommunikasjonskanaler nyttige og viktige, enten det er direkte samtaler mellom Russland og USA, NATO-Russland-rådet, Normandie-formatet, skytteldiplomati eller de mange diskrete samtalene bak. scenene. Det som fungerer for å unngå ytterligere eskalering er velkommen.

På sikt vil vi imidlertid trenge en felles plattform for europeisk sikkerhet. For Tyskland spesielt utelukker ikke kollektivt forsvar som en del av NATO på den ene siden og samarbeidssikkerhet for hele Europa på den andre. Kontinentet trenger en pan-europeisk sikkerhetsordre, selv om – for tiden – dette målet virker svært fjernt.

Mirco Günther leder FES Regional Office for Asia, med base i Singapore. Tidligere var han FES-landsrepresentant i Afghanistan. I 2014 var han med på å etablere OSSEs observatørmisjon i Øst-Ukraina og jobbet også for organisasjonen i Kasakhstan og Tadsjikistan.

Denne artikkelen er fra Internasjonal politikk og samfunn.

Synspunktene som uttrykkes er utelukkende forfatterens og gjenspeiler kanskje eller ikke Nyheter fra konsortiet.