Våpensalg i Taiwan og erosjonen av amerikansk-kinesisk diplomati

For flere tiår siden forlot Washington sine nøye forhandlede forpliktelser til Beijing av politisk hensikt. de scene for aktuelle farer i Taiwanstredet, sier ambassadør Chas W. Freeman.

By Chas W. Freeman, Jr
ChasFreeman.net

TUSAs tilnærming under Reagan-administrasjonens håndtering av våpensalgskontroversen i Taiwan var et symbol på «dyp diplomati», det vil si omorganiseringen av omstendighetene for å få andre til å konkludere med at de burde gjøre ting som tjener våre interesser – ikke for å glede oss, men for å tilfredsstille oss. sikre sine egne interesser.  

Forhandlingene illustrerte hvordan en farlig blindgate født av svært ulike perspektiver forankret i innenrikspolitikken – i felles interesse – kunne settes til side for fremtidig løsning. Samtalene viste verdien av gjensidig tillit mellom individuelle forhandlere samt viktigheten av godt timet direkte kommunikasjon mellom ledere. Våpenkontrollavtalen som forhandlingene produserte ga resultatene de amerikanske forhandlerne hadde håpet den ville i et solid tiår før den ble offer for amerikansk politikks krav. Til syvende og sist viste dette faren for å tappe opp problemer med militær avskrekking i stedet for å forfølge deres løsning gjennom tålmodig diplomati.

Som George Kennan observerte, "Historien tilgir oss ikke våre nasjonale feil fordi de er forklarlige i forhold til vår innenrikspolitikk. . .. En nasjon som unnskylder sine egne feil med den hellige urørligheten til sine egne vaner, kan unnskylde seg til en fullstendig katastrofe.»  

Den politisk hensiktsmessige oppgivelsen av høytidelig forhandlede forpliktelser til Kina angående Taiwan-spørsmålet devaluerte vårt ord som amerikanere. Det har etterlatt seg en arv av kinesisk mistillit som fortsetter å hindre kinesisk-amerikanske forhold i dag. Et rykte for pålitelighet, når det først er tapt, er nesten umulig å gjenopprette.

Hva er 'Taiwan-spørsmålet?'

Enkelt sagt er Taiwan-spørsmålet hva det politiske forholdet mellom Taiwan og resten av Kina er eller bør være. 

Fram til 1895 var Taiwan en provins i Kina. Det året annekterte det japanske imperiet det med makt. Fem tiår senere, ved slutten av andre verdenskrig, overga Japan Taiwan til den daværende kinesiske regjeringen. Innenfor Kina startet slutten på Japans 14 år lange herjing gjennom Kina igjen kampen mellom Chiang Kai-sheks nasjonalistparti og Mao Zedongs kommunistparti om hvem som skulle styre Kina.

I 1949 beseiret Maos People's Liberation Army (PLA) Chiangs hær og erstattet hans KMT-regime i det meste av Kina. Chiang og omtrent 2 millioner av troppene hans trakk seg tilbake til Taiwan. PLA forberedte seg på å bringe den kinesiske borgerkrigen til slutt ved å erobre Taiwan. Da 1950 begynte, erklærte USA, som fortsatte å opprettholde diplomatiske forbindelser med Chiangs regjering, at de ikke anså Taiwan som strategisk viktig nok til å gripe inn for å redde det.

Men i midten av 1950 stormet Nord-Korea over den 38. breddegraden for å forene hele Korea under sitt styre. To dager senere plasserte USA 7^th Flåte mellom Chiangs styrker og PLA. Det uttalte formålet med denne amerikanske intervensjonen var å forhindre utvidelsen av krigen i Korea til andre deler av Asia. 

Washington krevde at hver side i den kinesiske borgerkrigen opphørte med angrep på den andre. USAs intervensjon suspenderte effektivt, men avsluttet ikke krigen, som er i bero, men ikke avsluttet den dag i dag.

I oktober 1950, da hele Korea var i ferd med å falle til general Douglas MacArthur, grep kinesiske styrker inn for å bevare Nord-Korea som en bufferstat. Koreakonflikten ble en uerklært krig mellom USA og Folkerepublikken Kina (PRC). Gjensidig fiendtlighet eskalerte. I 1954 inngikk Washington en forsvarstraktat med Chiang Kai-sheks bakdel kinesiske regjering, og plasserte Taiwan under amerikansk beskyttelse da USA forsøkte å isolere, inneholde og styrte det kommunistiske regimet på det kinesiske fastlandet med både rettferdige midler og stygge midler.

I de neste 20 årene jobbet amerikanske diplomater hardt for å opprettholde de juridiske fiksjonene om at det bare var ett Kina; at dens regjering var i Taipei, ikke Beijing; at denne regjeringen kunne og burde representere Kina internasjonalt; og at det ikke var en eksilregjering fordi Taiwan var en del av Kina. Jeg deltok i vårt forsvar av disse forslagene. Det virket til 1971, da det internasjonale samfunnet gjorde opprør og avviste Taipeis absurde fortsatte representasjon av Kina i FN.

To tiår med suksess med å håndheve Beijings utstøtelse er beviset på at amerikanske diplomater på vårt beste kan utføre mirakler i tjeneste for storslagen strategi, inkludert å oppheve uvelkomne realiteter. Dette er verdt å huske fordi, som det har blitt åpenbart, kan vi også være fullstendig ineffektive når det ikke finnes noen strategi for å matche ressurser til realistiske mål eller for å veilede diplomatiske taktikker.

Anerkjenne Beijing

I 1969 brøt det ut sammenstøt langs den kinesisk-sovjetiske grensen. President Richard Nixon, som allerede hadde kommet til den konklusjon at ingen verdensorden utenom Kina kunne være stabil, fryktet de geopolitiske konsekvensene av en sovjetisk militær erobring eller ydmykelse av Kina. Han byttet amerikansk politikk fra å bruke Taiwan for å inneholde Kina til å verve Kina til å inneholde USSR. Dette krevde å ta opp kinesiske krav om at USA anerkjenner Beijing i stedet for Taipei som hovedstaden i et udelt Kina, at vi trekker vår militære tilstedeværelse fra Taiwan , og at vi sier opp vår forsvarsavtale med den.

I 1972 besøkte Nixon dramatisk Beijing, hovedstaden til en da fiendtlig regjering som Amerika ikke anerkjente. Han finjusterte Taiwan-spørsmålet ved å erkjenne at «alle kinesere på hver side av Taiwanstredet hevder at det bare er ett Kina og at Taiwan er en del av Kina», og la til at «USAs regjering utfordrer ikke denne posisjonen». Han kunngjorde en amerikansk interesse for en fredelig løsning av Taiwan-spørsmålet av kineserne selv. Med dette utsiktene i tankene,» bekreftet han «det endelige målet med tilbaketrekning av alle amerikanske styrker og militære installasjoner fra Taiwan». I mellomtiden lovet han å «progressivt redusere [amerikanske] styrker og militære installasjoner på Taiwan etter hvert som spenningen i området avtar».

Dette var et kunstig språk. Unikt for et diplomatisk dokument ble det innledet av flere sider med ærlige resitasjoner fra begge sider av dype uenigheter om Vietnam, Laos, Kambodsja, Korea, Japan og Kashmir. Dette var Zhou Enlais diplomatisk oppfinnsomme forslag. Å bekrefte slike kinesisk-amerikanske forskjeller forsikret våre respektive sikkerhetspartnere om at tilnærmingen mellom Kina og USA ikke innebar et utsalg av deres interesser. Oppriktige uttalelser om uenigheter har en plass i diplomatiet.

Nixon forsikret Mao og Zhou privat om at han ville anerkjenne Kina i sin andre periode. Watergate slo ham deretter ned. Gerald Fords tilfeldige presidentskap var for politisk prekær til at han kunne gjennomføre Nixons løfte. USAs forpliktelse til Taiwans forsvar begynte å endre seg fra en strategisk hensiktsmessig til et spørsmål om nasjonal ære.

Normalisering overlatt til Carter

Det ble overlatt til president Jimmy Carter å "normalisere" forholdet til Kina. Da 1978 bleknet inn i 1979, gjorde Carter det med Deng Xiaoping. Carters formål var å intensivere presset på Sovjetunionen. Deng ønsket på sin side en åpning til USA både for å avsovjetisere Kinas innenrikspolitiske økonomi og for å sette Moskva ut av balanse da han brukte makt for å overbevise Hanoi om ikke å alliere seg med USSR for å omringe Kina fordi dette ville koste Vietnam mye mer enn det noen gang kunne håpe å få.

For å "normalisere" diplomatiske forbindelser med Beijing, måtte Washington "abnormalisere" dem med den rivaliserende kinesiske regjeringen i Taipei den tidligere hadde forsvart. Mens de beholdt materielle, nominelt uoffisielle bånd til Taiwan, overførte USA formell anerkjennelse og relasjoner fra Taipei til Beijing og trakk sine styrker og installasjoner fra Taiwan. 

Kineserne erklærte sin vilje til å gjøre sitt beste for å gjenforene deres delte land med fredelige snarere enn voldelige midler. Presidenten ga ett års varsel som var nødvendig for å si opp USAs forsvarsavtale med Taipei og suspenderte ytterligere våpensalg gjennom hele 1979, mens traktaten utløp. Men han informerte kineserne om at "salg av nøye utvalgte defensive våpen på en behersket basis" til Taiwan ville gjenopptas i 1980. Ikke overraskende registrerte de sterke innvendinger mot dette og forbeholdt seg retten til å ta opp saken for løsning senere. Likevel gikk de videre med «normalisering».

I Ronald Reagans presidentkampanje i 1980 lovet han å gjenopprette offisielle forbindelser med Taipei og å oppgradere Taiwans militære kapasiteter mot Kina gjennom ubegrenset våpensalg. Men da han tiltrådte vervet, ble han klar over omfanget av hemmelig kinesisk-amerikansk samarbeid mot Sovjetunionen.  

Siden 1980 hadde USA og Kina i fellesskap drevet store etterretningsbaser på kinesisk jord. Disse erstattet mer enn evnene til de tapte til den islamske revolusjonen i Iran året før. Kina hadde sitt eget skjulte program til støtte for den afghanske motstanden, men det forsynte også USA med mange hundre millioner dollar verdt av våpen hvert år for den mye større amerikanske innsatsen for å fordrive sovjeterne fra Afghanistan. Og Kina ga USA med titalls millioner dollar verdt MiG-21 og annet sovjetisk-designet, kinesisk-produsert utstyr for å sette våre væpnede styrker i stand til å trene mot den sovjetiske trusselen.

Ny generasjon fly å selge

Reagan forlot sin foreslåtte gjenoppretting av offisielle forhold til Taipei. Men han holdt fast ved ideen om å selge Taiwan en ny generasjon fly – den såkalte FX. Beijing reagerte med å fordoble sine forsonende tilbud til Taiwan, uttrykte økende raseri over det de så som en fornyet amerikansk invasjon av kinesisk suverenitet og indre anliggender, og hørbart reduserte sin åpenlyse tilpasning med USA mot USSR

Jeg tok ansvaret for spedbarnsambassaden vår i Beijing tidlig i juli 1981, da denne kontroversen så vidt begynte. Det intensiverte raskt. I oktober signaliserte kineserne med stadig større hast at hvis USA ikke gikk med på en plan for å avslutte våpensalg til Taiwan, kunne de nedgradere eller til og med bryte forholdet til USA

Kina hadde tidligere nedgradert forholdet til Nederland på grunn av ubåtsalg til Taiwan, noe som ga denne trusselen et mål på troverdighet. 

På slutten av 1981, da begge sider begynte å formulere forhandlingsposisjoner, spurte presidenten Joint Chiefs om det faktisk var en overbevisende sak for salg av FX til Taiwan. Omtrent på samme tid ga et forsøk på å åpne bilaterale forhandlinger bare en dundrende klage fra en kinesisk viseutenriksminister, som snakket med den nylig ankomne amerikanske ambassadøren Arthur Hummel og meg fra en hevet pode i den tidligere østerriksk-ungarske ambassaden i Beijings legasjonskvarter. Indirekte la vi kineserne vite at viseministerens hovmodige haranger ville ta oss steder ingen av sidene burde ønske å gå.

I mellomtiden bestemte JCS sin worst-case-analyse at Taiwan egentlig ikke trengte FX. I januar 1982 ankom assisterende utenriksminister for Øst-Asia og Stillehavsområdet, John Holdridge, Beijing for å informere kineserne om at vi ikke lenger planla å selge et avansert fly til Taiwan. Besøket hans gjorde det mulig for Kina å bytte til en ny og mer hyggelig, men like tendensiøs, sjefsforhandler. De første møtene med ham fikk heller ingen gjennomslag. Etter noen få uproduktive møter foreslo vi at hovedforhandlingslederne skulle delegere oppgaven med å skrive en tekst til en utvalgt gruppe underordnede.

Samtaler over lunsjer

Disse samtalene, fire til en side, fant sted over lunsjer i leiligheten min. Kokken min – nå min fostersønn – serverte ypperlig kinesisk mat til gjestene mine, og skapte en atmosfære som bidrar til uformelle og åpenhet. Som den store britiske statsmannen, Lord Palmerston bemerket: "servering er diplomatiets sjel." 

Mine kinesiske kolleger og teamet mitt kjente hverandre godt fra en rekke tidligere diplomatiske interaksjoner. De var tøffe fagfolk hvis ord kunne stole på. I likhet med meg og mine amerikanske kolleger opererte de under svært strenge instruksjoner og kom ikke med noe forslag uten forsikringer fra det aller høyeste nivået i deres regjering om at avveininger basert på det kunne vise seg å være akseptable.

Kineserne hadde fordelen av å være på hjemmebane, med direkte tilgang til sine overordnede. Vi i den amerikanske ambassaden var 7,000 miles fra Washington og Reagan. Det var ingen sikre telefoner eller e-post på den tiden. Vi hadde å gjøre med saker som var politisk eksplosive og tett oppdekket hjemme. For å beskytte personvernet til kommunikasjonen vår med det svært dyktige teamet som støtter oss i Washington, skrev vi dem på romanisert kinesisk, ikke engelsk. Det var ingen lekkasjer.

Sakte begynte de to sidene å bygge en tekst basert på "Jeg tror jeg kunne overtale min regjering til å si dette hvis din regjering ville si det." Alle avtaler over spisebordet var tentative og annonse-folkeavstemning til interne politiske prosesser personlig overvåket av Reagan og Deng Xiaoping. Det ble innkalt sporadiske formelle møter på ambassadørnivå for å fastsette avveininger som ble funnet å være gjensidig akseptable. Begge sider forsto at ingenting var endelig før alt var endelig.

Sette mål 

På amerikansk side forsto vi at målene våre var:

• gjenopprettelsen av en åpenbar entente (begrenset partnerskap) med Kina mot Sovjetunionen;
• forbedring av utsiktene for en fredelig løsning av Taiwan-spørsmålet mellom de kinesiske partene;
• en kobling mellom fred i Taiwanstredet og enhver reduksjon i våpensalg til Taiwan;
• unngåelse av enhver tidsplan for å avslutte slike våpensalg;
• bevaring av en troverdig forhandlingsposisjon for Taipei vis-à-vis Beijing; og
• setter Taiwan våpensalgspørsmålet til side som en hindring for utvidet samarbeid med Kina.

På sin side søkte de kinesiske forhandlerne et resultat som:

• fastsatte en tidlig dato for fullstendig slutt på USAs våpensalg til Taiwan, og la dermed press på øya for å søke vilkår for dens gjenforening med resten av Kina;
• unngikk enhver forpliktelse til å bruke bare fredelige midler for å avslutte den kinesiske borgerkrigen og gjenforene Kina;
• fjernet spørsmålet om våpensalg i Taiwan som en innenlands uoverkommelig politisk hindring for utvidet samarbeid med USA;
• bekreftet "respekt for ... suverenitet og territoriell integritet og ikke-innblanding i hverandres indre anliggender" som de ledende prinsippene for kinesisk-amerikanske forhold; og
• åpnet muligheten, tilsvarende anvendelse, av eventuell tilnærming til nabolandet USSR

Begge sider delte interessen for å legge våpensalgsproblemet i Taiwan bak oss. Spørsmålet var hvordan dette skulle gjøres på en måte som kunne motstå det uunngåelige politiske tilbakeslaget fra motstandere av kompromisser i begge land. Hver side måtte gjøre sine egne vurderinger om hva som kunne gjøre det for den.

Samtalene gjorde fremskritt, men kjedelige. I mai 1982 sendte Reagan sin visepresident George HW Bush til Beijing for å formidle brev fra ham til Deng Xiaoping så vel som Kinas premier og partiformann i håp om at dette kunne sette i gang fremgang. I sine brev understreket Reagan viktigheten av bilateralt samarbeid, anerkjente betydningen av Kinas vilje til å forsøke en fredelig løsning av Taiwan-spørsmålet, og erklærte at han var villig til å redusere våpensalget til Taiwan hvis Kina opprettholder en fredelig tilnærming til øya. Ledelsen i begge land hadde nå tydelig kommunisert et ønske om å legge våpensalget i Taiwan bak seg og komme videre med praktiske saker.

Dette satte fart i forhandlingene. Det samme gjorde personellendringer i Washington, som fjernet pro-avtalen Alexander Haig som utenriksminister og erstattet ham med den mer skeptiske George Shultz. Dette overbeviste kineserne om at forsinkelse risikerte et tilbakefall til harm. I slutten av juli, etter intense overveielser i begge hovedstedene, ble de to sidene enige om et kompromiss.

I et felles kommuniké utstedt 17. august 1982, styrket Kina ensidig sin forpliktelse til en "grunnleggende politikk for å strebe etter en fredelig løsning på Taiwan-spørsmålet." USA uttalte ensidig at i lys av denne kinesiske politikken, forsøkte USA «ikke å gjennomføre en langsiktig politikk for våpensalg til Taiwan, som dets våpensalg til Taiwan ikke [ville] overstige, verken kvalitativt eller i kvantitative termer, nivået på de som er levert de siste årene siden opprettelsen av diplomatiske forbindelser mellom USA og Kina, og at de [har til hensikt] gradvis å redusere sitt våpensalg til Taiwan, noe som over en periode fører til en endelig vedtak."

Forhandlingene ble dermed konkludert med at kineserne måtte akseptere at USAs våpensalg til Taiwan ville fortsette på ubestemt tid, dog på stadig fallende nivåer. Motsetningen mellom normale forhold til Beijing og fortsatt bistand til motstanderen i den uavsluttede kinesiske borgerkrigen ble stående uløst. USA ble tvunget til å legge til vanskelige detaljer til sin tidligere forpliktelse om å selge bare «nøye utvalgte defensive våpen på en behersket basis». Ingen av sidene hadde vært i stand til å oppnå mer enn en underforstått kobling mellom sine egne forpliktelser og den andres. Da vi ga ut kommunikéet, holdt forhandlerne på begge sider billedlig talt oss for nesen.

Positive strategiske konsekvenser

Men kompromisset de to sidene hadde oppnådd fikk positive strategiske konsekvenser. Uten at amerikanere foreskrev noen spesiell handlingsmåte til noen av partene i Taiwan-konflikten, hadde vi skapt omstendigheter som fikk dem begge til å sette til side militær konfrontasjon til fordel for en slags «fredelig løsning av Taiwan-spørsmålet» seg imellom. 

Beijing visste at den progressive reduksjonen i USAs våpensalg til Taiwan var avhengig av at den synlig reduserte sin militære trussel mot Taiwan. Kina fikk dermed en interesse i å bevise sin fredelige hensikt, noe de fortsatte med både i ord og handling. I mellomtiden ga utsiktene til stadig avtagende amerikansk militærhjelp at kineserne på Taiwan ikke hadde noe annet valg enn å vurdere realistiske alternativer til militær konfrontasjon for å håndtere forholdet til kinesere på fastlandet. I løpet av et tiår svarte Taipei på Beijings gjentatte tilbud om politisk dialog.

Både Beijing og Taipeis erkjennelse av at tilnærming tilbød en mer lovende tilnærming enn militær holdning til ledelsen av forbindelser over Sundet tok tid å slå rot. Men det slo rot. For en tid overlevde den til og med den brå amerikanske oppgivelsen av grensene for amerikanske våpensalg til Taiwan et tiår etter at vi hadde samtykket til dem.

I september 1992 kom sammenbruddet av den felles sovjetiske fienden, forverringen av forholdet mellom USA og Kina etter Tiananmen-hendelsen i 1989, og en langvarig kampanje av talsmenn for militære versus diplomatiske tilnærminger for å sikre Taiwan. Hensikten med amerikansk valgårspolitikk ga et massivt salg av avanserte jagerfly til Taiwan – den største våpensalgspakken til en enkelt utenlandsk kjøper til den datoen. Så mye for den progressive reduksjonen av USAs våpensalg til Taiwan som et insentiv for en vedvarende fredelig tilnærming til gjenforening av Beijing! Militær avskrekking hadde skjøvet diplomatiet til side i USAs håndtering av kinesisk nasjonalisme. Denne vendingen frøs tilnærmingen over Sundet og oppmuntret forkjempere for Taiwans uavhengighet til å trappe opp sin trass mot Beijing, samtidig som de provoserte remilitariseringen av forholdet over Sundet.

Og slik ble det duket for at vi skulle komme dit vi er. Den militære balansen i Taiwanstredet favoriserer nå klart Beijing. Vi er tilbake i bransjen med å overføre avanserte våpensystemer til Taiwan. Dette skaper en økende fare for at den kinesiske borgerkrigen kan gjenoppstå, og føre til vår første krig med en atommakt over hvor dens grenser går.

Merknader til en "mesterklasse i diplomati" ved Center for the Study of the Conduct of Diplomacy, The Foreign Service Institute, Arlington, Virginia, 19. august 2019.

Ambassadør Chas W. Freeman er seniorstipendiat ved Brown Universitys Watson Institute for International and Public Affairs. Han er en pensjonert amerikansk forsvarstjenestemann, diplomat og tolk, mottaker av en rekke høye utmerkelser og priser, en populær offentlig foredragsholder og forfatter av fem bøker.

Denne artikkelen er fra ChasFreeman.net

Les Robert Parrys før du kommenterer Kommentar policy. Påstander som ikke støttes av fakta, grove eller villedende faktafeil og ad hominem-angrep, og støtende eller uhøflig språkbruk mot andre kommentatorer eller våre skribenter vil bli fjernet. Hvis kommentaren din ikke vises umiddelbart, vær tålmodig da den blir gjennomgått manuelt. Av sikkerhetsgrunner, vennligst avstå fra å legge inn lenker i kommentarene dine.