De to typene spion-skandaler

En vanlig klage fra spionbyråer er at de får skylden for "etterretningssvikt" når de går glipp av noe, og de blir angrepet for "etterretningsmisbruk" når de går for langt med spionasjen. Publikum svinger fra en type "skandale" til den neste, som tidligere CIA-analytiker Paul R. Pillar beskriver.

Av Paul R. Pillar

Holdningene til den amerikanske offentligheten og folkevalgte til etterretning går i sykluser. Det er en svingning mellom to typer opplevd krise. En type er "etterretningssvikt", der ting skjer i verden etterfulgt av beskyldninger om hvordan etterretningsbyråer burde ha gjort en bedre jobb med å forutsi eller advare om det som skjer. Beskyldningene er vanligvis ledsaget av "reform", eller snakk om det, som hovedsakelig betyr å finne måter å gjøre ting annerledes enn det som ble gjort før, ikke nødvendigvis bedre, bare annerledes.

Vanligvis er det også anklager om ugjerninger fra enkeltpersoner, selv om det er en iboende spenning mellom å tilskrive svikt til ureformerte institusjoner og å tilskrive det til enkeltpersoner som har skrudd opp. Ofte innebærer responsen også ytterligere myndiggjøring av institusjoner, i form av tilførte ressurser eller tilleggsmyndigheter.

Den andre typen krise innebærer å se institusjoner som også bemyndiget, med svaret å legge ytterligere begrensninger på dem. For amerikanske etterretningsbyråer var et av de mest iøynefallende eksemplene på denne fasen av syklusen på 1970-tallet, med noen av de aktuelle byråene allerede mistenkt da nasjonen kom ut av Vietnam- og Watergate-epokene, og med den viktigste reaksjonen å bygge opp. kongresskontroller og juridiske kontroller som fortsatt er på plass i dag.

Nå ser vi i en noe mildere form den tilsvarende fasen av en annen syklus, ettersom nasjonen kommer ut av mer enn et tiår med bedring etter terrorangrepene 9. september, som stimulerte det siste utbruddet av bemyndigelse. Det er nytt snakk om å redusere fullmakter og aktivitetsomfang til byråer og legge til flere kontroller og begrensninger.

Nasjonen har en tendens til å miste av syne enhver fase i en syklus utover den den tilfeldigvis er i for øyeblikket. Minnene om disse sakene er korte. De fleste amerikanere har allerede glemt hvordan mye av det som i dag blir stemplet som en "skandale" i den nasjonale stemningen som hersket de første par årene etter 9. september ikke ville blitt ansett som skandaløst.

Lignende sykluser fungerer når det gjelder andre dimensjoner som involverer etterretning, med det samme mønsteret av offentlige og politiske reaksjoner i én fase som legger kimen til en senere og annerledes krise. Etter 9/11 var et ledemotiv av beskyldningene at det var utilstrekkelig deling av informasjon på tvers av byråkratiske grenser og mellom statlige etater.

Så senere, med mer deling på gang, kunne en militærpersonell eller en kontraktstekniker få tilgang til, og offentlig kompromittere, båtlaster med informasjon som gikk langt utover deres egne ansvarsområder. Lederen av Senatets etterretningskomité, Diane Feinstein, har erkjent at vektleggingen av mer deling etter 9/11 sannsynligvis har hatt noe å gjøre med de siste problemene med megalekkasjer.

En gjennomgang av historien til etterretningssvikt og hva som er blitt sagt om dem etterpå viser at det ikke er noen grense for omfanget av hva som kan anses som en fiasko. Alt som senere blir sett på som en overraskelse utenfor etterretningsmiljøet tolkes som en fiasko i fellesskapet. Det spiller ingen rolle om temaet er noe som politikerne allerede hadde fokusert på.

Intelligens forventes ikke bare å gi svar; det forventes å forhindre overraskelse selv om de relevante spørsmålene ikke har blitt stilt, eller til og med tenkt på, av noen andre. Følgelig er det meste av etterretningsmiljøets arbeid ikke som svar på spesifikke spørsmål eller oppgaver som kreves av beslutningstakere-forbrukere, selv om slike avgifter alltid prioriteres.

Etterretningsbyråene må hele tiden søke ikke bare ny informasjon, men ny innsikt om nye emner eller til og med bare nye muligheter, hvis det er noen sjanse for at mulighetene vil innebære noe som kan bite på oss i fremtiden.

Dette er en del av bakgrunnen for hvorfor mesteparten av den nåværende omfangsrike diskusjonen om hva presidenten visste eller hva han ledet angående innkreving fra NSA er uinformert og utenfor merket. Det gjenspeiler ikke hvordan etterretningssamfunnet opererer, eller hvordan det må fungere hvis både det og presidenten skal gjøre jobbene som forventes av dem.

NSA og de andre etterretningsbyråene utfører sine operasjoner i henhold til et strengt og veletablert system for å etablere og regelmessig revidere prioriteringer for etterretningsinnsamling og analyse. Politikere er fullverdige deltakere i dette systemet, og det vil ikke være noen overraskelser for dem når det gjelder den generelle formen og omfanget av etatenes innsamlingsaktiviteter. Etterretningsbyråene har også bataljoner av advokater som har som oppgave å sørge for at byråene opererer strengt innenfor rammene fastsatt av lov og vedtekter.

Samtidig kan vi ikke, og bør ikke, forvente at presidenten eller hans seniorassistenter blir så oppslukt av mikroledelse at de godkjenner å slå på individuelle brytere hos NSA eller andre individuelle innsamlingstiltak. De har rett og slett ikke tid til det.

En avvisning av å anerkjenne disse realitetene kommer delvis av enkel uvitenhet om hvordan etterretningsprosessen og etterretningspolitikk-sammenhengen fungerer. Uvitenheten innebærer for eksempel misforståelsen om at det meste av etterretningsarbeid innebærer å motta en forespørsel på høyt nivå om et spesifikt svar på et spesifikt spørsmål, og levere en spesifikk innsamlet godbit i retur.

Godbiter finnes det, men utbyttet fra innsamling rettet mot for eksempel kommunikasjon fra utenlandske ledere er minst like sannsynlig å tjene som en del av informasjonsgrunnlaget for analytikere som deretter, basert på en rekke kilder, presenterer politiske beslutningstakere for en omfattende og fast- begrunnet vurdering av hva en utenlandsk regjering driver med.

Avslaget stammer også fra insentiv fra politikere, forståsegpåere og presse til å lage en problemstilling slik at det vil være en historie enten om en mangelfull, tilskuerpresident eller om et useriøst etterretningsbyrå. Hver av disse historiene er saftigere enn virkeligheten.

Se tilbake på historien til det som anses som etterretningssvikt, og vi kan også se en annen forventning som vanligvis stilles til etterretningsbyråer: at de bør være aggressive, kreative og ressurssterke når de går etter hver informasjon i utlandet som de kan få tak i. og som kan bidra til å avverge mulige trusler eller på annen måte informere USAs utenrikspolitikk.

Dette er akkurat den typen forventninger som vanligvis stilles til enhver bedrift, i offentlig eller privat sektor, som vi håper vil oppnå fortreffelighet. Å knekke en like tøff innsamlingsnøtt som kommunikasjon på høyt nivå i en utenlandsk regjering er den typen prestasjon som i andre tider og omstendigheter har blitt sett på som en fjær i hatten til et byrå. Se for deg forvirringen og bestyrtelsen når fjæren i nåværende tid beskrives som en skandale.

Et annet urealistisk aspekt ved mye av den nåværende diskursen om hele denne saken er forestillingen om at klare linjer kan trekkes mellom venner og fiender, og at tydelig forskjellige regler kan brukes på hver. Dette er urealistisk delvis som et spørsmål om utenrikspolitikk og hvordan utenlandske stater spiller i amerikanske interesser. Hver stat har varierende grad av delte og motstridende interesser med USA, og nesten hver eneste av dem er del av et problem i tillegg til å være en del av en løsning.

Det andre elementet av urealisme har igjen å gjøre med forventninger til intelligens og det som blir sett på som en overraskelse og en intelligenssvikt. De største overraskelsene oppstår der tidligere mønstre, som kan ha vært grunnlaget for å kategorisere fremmede stater og lage ulike regler for å håndtere dem, faller fra hverandre. Overraskelsene involverer ustabilitet der vi trodde vi hadde stabilitet, en trussel som oppsto der vi ikke trodde det var en, eller en fiende som dukket opp der vi trodde vi hadde en venn.

Venners preferanser og følsomhet har lenge vært en komplikasjon for etterretningsinnhenting. På 1970-tallet ble sjahen av Iran ansett som en god, nær venn av USA, som gjorde mye for å opprettholde den amerikanske forsvarsindustrien med sine våpenkjøp og som ble stolt på som en stabilitetsstøtte i Persiabukta. Innsamlingsfølsomheten med sjahen dreide seg ikke så mye om å samle informasjon om sin egen regjering, men heller å gnide skuldrene med den iranske opposisjonen for å bedre forstå den.

Shahens regjering likte ikke at vi gjorde det fordi det innebar en anerkjennelse av opposisjonen og mulig frykt for stabiliteten til regimet. Så kom den iranske revolusjonen, som nå inntar en fremtredende plass på de fleste lister over amerikansk etterretningssvikt, med den viktigste forklaringen på feilen som mangelfull innsamling av informasjon om den førrevolusjonære opposisjonen.

Svingningen i amerikanske holdninger til amerikanske etterretningsbyråer vil fortsette. Amnesi om tidligere faser i hver syklus vil også fortsette. Når den neste store fiaskoen inntreffer, vil vi ha glemt avmakten som folk etterlyser nå, og hvordan den kan ha bidratt til den neste fiaskoen.

Paul R. Pillar, i sine 28 år ved Central Intelligence Agency, steg til å bli en av byråets fremste analytikere. Han er nå gjesteprofessor ved Georgetown University for sikkerhetsstudier. (Denne artikkelen dukket først opp som et blogginnlegg på Nasjonalinteressens nettsted. Gjengitt med forfatterens tillatelse.)