Ventes d’armes à Taiwan et érosion de la diplomatie américano-chinoise

Il y a des décennies, Washington a abandonné ses engagements soigneusement négociés envers Pékin par opportunisme politique, créant ainsi le scène des dangers actuels dans le détroit de Taiwan, déclare l'ambassadeur Chas W. Freeman.

By Chas W. Freeman, Jr.
ChasFreeman.net

TL'approche américaine lors de la gestion par l'administration Reagan de la controverse sur les ventes d'armes à Taiwan incarnait la « diplomatie profonde », c'est-à-dire le réarrangement des circonstances pour inciter les autres à conclure qu'ils devraient faire des choses qui servent nos intérêts – non pas pour nous plaire, mais pour garantir leurs propres intérêts.  

Les négociations ont illustré comment une impasse dangereuse née de perspectives très différentes ancrées dans la politique intérieure pouvait – dans l’intérêt commun – être mise de côté pour une résolution future. Les discussions ont montré la valeur de la confiance mutuelle entre les négociateurs individuels ainsi que l'importance d'une communication directe au bon moment entre les dirigeants. L’accord de contrôle des armements résultant des négociations a produit les résultats que les négociateurs américains avaient espérés pendant une solide décennie avant de devenir victime des exigences de la politique américaine. En fin de compte, cela montre qu’il est dangereux d’étouffer les problèmes grâce à la dissuasion militaire plutôt que de chercher à les résoudre par une diplomatie patiente.

Comme l’a observé George Kennan : « L’histoire ne nous pardonne pas nos erreurs nationales parce qu’elles s’expliquent par notre politique intérieure. . … Une nation qui excuse ses propres échecs par le caractère sacré et intouchable de ses propres habitudes peut s’excuser et s’exposer à un désastre complet.  

L’abandon politiquement opportun des engagements solennellement négociés envers la Chine concernant la question de Taiwan a dévalorisé notre parole en tant qu’Américains. Cela a laissé un héritage de méfiance envers la Chine qui continue aujourd’hui d’entraver les relations sino-américaines. Une réputation de fiabilité, une fois perdue, est presque impossible à restaurer.

Qu'est-ce que la « question de Taiwan » ?

En termes simples, la question de Taiwan est de savoir quelle est ou devrait être la relation politique entre Taiwan et le reste de la Chine. 

Jusqu’en 1895, Taiwan était une province chinoise. Cette année-là, l’empire japonais l’annexa de force. Cinq décennies plus tard, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, le Japon céda Taiwan au gouvernement chinois de l’époque. En Chine, la fin des 14 années de déchaînement du Japon à travers la Chine a ravivé la lutte entre le Parti nationaliste de Chiang Kai-shek et le Parti communiste de Mao Zedong pour savoir qui dirigerait la Chine.

En 1949, l'Armée populaire de libération (APL) de Mao a vaincu l'armée de Chiang et remplacé son régime du KMT dans la majeure partie de la Chine. Chiang et environ 2 millions de ses soldats se sont retirés à Taiwan. L’APL se préparait à mettre fin à la guerre civile chinoise en conquérant Taiwan. Au début des années 1950, les États-Unis, qui continuaient à entretenir des relations diplomatiques avec le gouvernement de Chiang, déclarèrent qu'ils ne considéraient pas Taiwan comme suffisamment important stratégiquement pour intervenir pour le sauver.

Mais au milieu des années 1950, la Corée du Nord a franchi le 38e parallèle pour unifier toute la Corée sous son autorité. Deux jours plus tard, les États-Unis plaçaient le 7^th Flotte entre les forces de Chiang et l'APL. Le but déclaré de cette intervention américaine était d’empêcher l’expansion de la guerre de Corée à d’autres régions d’Asie. 

Washington a exigé que chaque camp dans la guerre civile chinoise cesse ses attaques contre l’autre. L’intervention américaine a effectivement suspendu mais n’a pas mis fin à leur guerre, qui est en suspens mais non terminée à ce jour.

En octobre 1950, alors que la Corée entière était sur le point de tomber aux mains du général Douglas MacArthur, les forces chinoises intervinrent pour préserver la Corée du Nord en tant qu'État tampon. Le conflit coréen est devenu une guerre non déclarée entre les États-Unis et la République populaire de Chine (RPC). L'hostilité mutuelle s'est intensifiée. En 1954, Washington a conclu un traité de défense avec le gouvernement chinois croupion de Chiang Kai-shek, plaçant Taiwan sous la protection américaine alors que les États-Unis cherchaient à isoler, contenir et renverser le régime communiste sur le continent chinois par des moyens à la fois justes et grossiers.

Au cours des 20 années suivantes, les diplomates américains ont travaillé dur pour entretenir les fictions juridiques selon lesquelles il n’y avait qu’une seule Chine ; que son gouvernement était à Taipei, pas à Pékin ; que ce gouvernement pourrait et devrait représenter la Chine sur la scène internationale ; et qu’il ne s’agissait pas d’un gouvernement en exil parce que Taiwan faisait partie de la Chine. J'ai participé à notre défense de ces propositions. Cela a fonctionné jusqu’en 1971, lorsque la communauté internationale s’est rebellée et a rejeté la représentation absurde de la Chine à l’ONU par Taipei.

Deux décennies de succès dans l’application de l’ostracisme de Pékin sont la preuve que, à leur meilleur, les diplomates américains peuvent faire des miracles au service d’une grande stratégie, y compris en annulant des réalités fâcheuses. Cela mérite d’être rappelé car, comme cela est devenu évident, nous pouvons également être totalement inefficaces lorsqu’il n’existe aucune stratégie permettant d’aligner les ressources sur des objectifs réalistes ou d’orienter les tactiques diplomatiques.

Reconnaître Pékin

En 1969, des affrontements éclatent le long de la frontière sino-soviétique. Le président Richard Nixon, qui était déjà parvenu à la conclusion qu’aucun ordre mondial excluant la Chine ne pouvait être stable, craignait les conséquences géopolitiques d’une conquête militaire soviétique ou d’une humiliation de la Chine. Il a modifié la politique américaine, passant de l'utilisation de Taïwan pour contenir la RPC à l'enrôlement de la RPC pour contenir l'URSS. Cela nécessitait de répondre aux exigences chinoises selon lesquelles les États-Unis reconnaissaient Pékin plutôt que Taipei comme la capitale d'une Chine indivise, et que nous retirions notre présence militaire de Taïwan. , et que nous mettions fin à notre traité de défense avec lui.

En 1972, Nixon visita de manière spectaculaire Pékin, la capitale d’un gouvernement alors hostile que les États-Unis ne reconnaissaient pas. Il a affiné la question de Taiwan en reconnaissant que « tous les Chinois des deux côtés du détroit de Taiwan soutiennent qu’il n’y a qu’une seule Chine et que Taiwan fait partie de la Chine », ajoutant que « le gouvernement des États-Unis ne conteste pas cette position ». Il a annoncé l’intérêt des États-Unis pour un règlement pacifique de la question de Taiwan par les Chinois eux-mêmes. Avec cette perspective à l’esprit », il a affirmé « l’objectif ultime du retrait de toutes les forces et installations militaires américaines de Taiwan ». Dans le même temps, il s’est engagé à « réduire progressivement les forces [américaines] et les installations militaires à Taiwan à mesure que la tension dans la région diminue ».

C’était un langage astucieux. Fait unique pour un document diplomatique, il était précédé de plusieurs pages de récits francs des deux côtés sur de profonds désaccords sur le Vietnam, le Laos, le Cambodge, la Corée, le Japon et le Cachemire. C'était la proposition diplomatiquement inventive de Zhou Enlai. La réaffirmation de ces différences sino-américaines a rassuré nos partenaires de sécurité respectifs sur le fait que le rapprochement entre la RPC et les États-Unis n’impliquait pas une trahison de leurs intérêts. Les déclarations franches de désaccord ont leur place en diplomatie.

Nixon a assuré en privé à Mao et Zhou qu'il reconnaîtrait la RPC lors de son deuxième mandat. Le Watergate l’a ensuite frappé. La présidence accidentelle de Gerald Ford était trop précaire sur le plan politique pour qu'il puisse mettre en œuvre l'engagement de Nixon. L'engagement des États-Unis en faveur de la défense de Taiwan commençait à passer d'un expédient stratégique à une question d'honneur national.

La normalisation laissée à Carter

Il revenait au président Jimmy Carter de « normaliser » les relations avec la RPC. Alors que 1978 se transformait en 1979, Carter le fit avec Deng Xiaoping. L’objectif de Carter était d’intensifier la pression sur l’Union soviétique. Pour sa part, Deng souhaitait une ouverture aux États-Unis à la fois pour désoviétiser l'économie politique intérieure de la Chine et pour déséquilibrer Moscou en utilisant la force pour convaincre Hanoï de ne pas s'allier avec l'URSS pour encercler la Chine, car cela coûterait beaucoup plus cher au Vietnam. qu'il ne pourrait jamais espérer gagner.

Pour « normaliser » ses relations diplomatiques avec Pékin, Washington a dû les « anormaliser » avec le gouvernement chinois rival à Taipei qu’il avait auparavant défendu. Tout en conservant des liens substantiels, théoriquement non officiels, avec Taiwan, les États-Unis ont transféré leur reconnaissance et leurs relations formelles de Taipei à Pékin et ont retiré leurs forces et installations de Taiwan. 

Les Chinois ont déclaré leur détermination à faire de leur mieux pour réunifier leur pays divisé par des moyens pacifiques plutôt que violents. Le président a donné le préavis d'un an nécessaire pour mettre fin au traité de défense américain avec Taipei et a suspendu les ventes d'armes tout au long de 1979, alors que le traité arrivait à expiration. Mais il a informé les Chinois que « les ventes d’armes défensives soigneusement sélectionnées et sur une base restreinte » à Taiwan reprendraient en 1980. Sans surprise, ils ont exprimé de fortes objections à ce sujet et se sont réservés le droit de soulever la question pour une résolution ultérieure. Néanmoins, ils ont procédé à une « normalisation ».

Lors de la campagne présidentielle de 1980, Ronald Reagan s'est engagé à rétablir les relations officielles avec Taipei et à améliorer les capacités militaires de Taiwan contre la RPC grâce à des ventes d'armes sans restriction. Mais dès son entrée en fonction, il prend conscience de l’ampleur de la coopération clandestine sino-américaine contre l’URSS.  

Depuis 1980, les États-Unis et la RPC exploitaient conjointement d’importantes bases de renseignement sur le sol chinois. Celles-ci ont plus que remplacé les capacités perdues à cause de la révolution islamique en Iran l’année précédente. La Chine avait son propre programme secret de soutien à la résistance afghane, mais elle fournissait également chaque année aux États-Unis des armes d’une valeur de plusieurs centaines de millions de dollars pour les efforts américains beaucoup plus importants visant à déloger les Soviétiques d’Afghanistan. Et la Chine fournissait aux États-Unis des MiG-21 et d’autres équipements de conception soviétique et de fabrication chinoise, d’une valeur de plusieurs dizaines de millions de dollars, pour permettre à nos forces armées de s’entraîner contre la menace soviétique.

Nouvelle génération d’avions à vendre

Reagan a abandonné son projet de restauration des relations officielles avec Taipei. Mais il s’en est tenu à l’idée de vendre à Taiwan une nouvelle génération d’avions – les FX. Pékin a réagi en redoublant ses offres conciliantes à Taiwan, en exprimant une fureur croissante face à ce qu'il considérait comme une nouvelle invasion américaine de la souveraineté et des affaires intérieures chinoises, et en réduisant de manière audible son alignement ouvert avec les États-Unis contre l'URSS.

J’ai pris la direction de notre toute jeune ambassade à Pékin début juillet 1981, alors que cette controverse ne faisait que commencer. Cela s’est rapidement intensifié. En octobre, les Chinois signalaient avec encore plus d’urgence que, si les États-Unis n’acceptaient pas un calendrier visant à mettre fin aux ventes d’armes à Taiwan, ils pourraient déclasser, voire rompre, leurs relations avec les États-Unis.

La Chine avait déjà dégradé ses relations avec les Pays-Bas à propos des ventes de sous-marins à Taiwan, conférant à cette menace une certaine crédibilité. 

À la fin de 1981, alors que les deux parties commençaient à formuler des positions de négociation, le président demanda aux chefs d’état-major s’il existait réellement des arguments convaincants en faveur de la vente des devises à Taiwan. À peu près au même moment, une tentative d’ouverture de négociations bilatérales n’a donné lieu qu’à une diatribe tonitruante de la part d’un vice-ministre chinois des Affaires étrangères, qui s’est entretenu avec l’ambassadeur américain nouvellement arrivé Arthur Hummel et moi-même depuis une estrade surélevée de l’ancienne ambassade austro-hongroise dans le quartier des légations de Pékin. Indirectement, nous avons fait savoir aux Chinois que les harangues hautaines du vice-ministre nous mèneraient là où aucune des deux parties ne devrait vouloir aller.

Dans le même temps, l'analyse du pire cas du JCS a déterminé que Taiwan n'avait pas vraiment besoin du change. En janvier 1982, le secrétaire d'État adjoint pour l'Asie de l'Est et le Pacifique, John Holdridge, est arrivé à Pékin pour informer les Chinois que nous n'avions plus l'intention de vendre un avion avancé à Taiwan. Sa visite a permis à la Chine de changer de négociateur en chef, plus sympathique, quoique tout aussi tendancieux. Les premières rencontres avec lui n’ont également donné aucun résultat. Après quelques rencontres infructueuses, nous avons proposé que les négociateurs en chef délèguent chacun la tâche de rédiger un texte à un groupe restreint de subordonnés.

Discussions pendant les déjeuners

Ces discussions, à quatre, se sont déroulées lors de déjeuners dans mon appartement. Mon chef – désormais mon fils adoptif – a servi une superbe cuisine chinoise à mes invités, créant une atmosphère propice à l’informalité et à la franchise. Comme l’a fait remarquer le grand homme d’État britannique Lord Palmerston : « le dîner est l’âme de la diplomatie ». 

Mes homologues chinois et mon équipe se connaissaient bien grâce à de nombreuses interactions diplomatiques antérieures. C’étaient des professionnels coriaces sur lesquels on pouvait compter sur la parole. Comme moi et mes collègues américains, ils ont agi selon des instructions très strictes et n’ont présenté aucune proposition sans l’assurance du plus haut niveau de leur gouvernement que les compromis qui en découleraient pourraient s’avérer acceptables.

Les Chinois avaient l’avantage d’être sur leur terrain, avec un accès direct à leurs supérieurs. À l’ambassade américaine, nous étions à 7,000 XNUMX milles de Washington et de Reagan. Il n’y avait pas de téléphone ni de courrier électronique sécurisé à cette époque. Nous étions confrontés à des questions politiquement explosives et étroitement cloisonnées dans notre pays. Pour protéger la confidentialité de nos communications avec l’équipe très compétente qui nous soutient à Washington, nous les avons rédigées en chinois romanisé et non en anglais. Il n'y a eu aucune fuite.

Petit à petit, les deux parties ont commencé à élaborer un texte basé sur le principe suivant : « Je pense que je pourrais persuader mon gouvernement de dire ceci si votre gouvernement disait cela ». Tous les accords autour de la table à manger étaient provisoires et ad référendum aux processus politiques internes supervisés personnellement par Reagan et Deng Xiaoping. Des réunions formelles occasionnelles au niveau des ambassadeurs ont été convoquées pour définir des compromis jugés mutuellement acceptables. Les deux parties ont compris que rien n’était définitif tant que tout ne l’était pas.

Se fixer des objectifs 

Du côté américain, nous avons compris que nos objectifs étaient les suivants :

• le rétablissement d'une entente ouverte (partenariat limité) avec la RPC contre l'Union soviétique ;
• l'amélioration des perspectives d'un règlement pacifique de la question de Taiwan entre les parties chinoises ;
• un lien entre la paix dans le détroit de Taiwan et toute réduction des ventes d'armes à Taiwan ;
• le fait d'éviter tout calendrier visant à mettre un terme à ces ventes d'armes ;
• la préservation d'une position de négociation crédible pour Taipei vis-à-vis de Pékin ; et
• en mettant de côté la question des ventes d’armes à Taiwan comme un obstacle à une coopération élargie avec la RPC.

De leur côté, les négociateurs chinois recherchaient un résultat qui :

• fixé une date rapprochée pour la fin complète des ventes d'armes américaines à Taiwan, faisant ainsi pression sur l'île pour qu'elle recherche les conditions de sa réunification avec le reste de la Chine ;
• évité tout engagement à utiliser uniquement des moyens pacifiques pour mettre fin à la guerre civile chinoise et réunifier la Chine ;
• supprimé la question des ventes d’armes à Taiwan en tant qu’obstacle politique insurmontable au niveau national à une coopération élargie avec les États-Unis ;
• a affirmé « le respect de… la souveraineté et de l'intégrité territoriale et la non-ingérence dans les affaires intérieures de chacun » comme principes directeurs des relations sino-américaines ; et
• laissé ouvert la possibilité, mutatis mutandis, d'un éventuel rapprochement avec l'URSS voisine

Les deux parties partageaient l’intérêt de laisser derrière nous la question des ventes d’armes à Taiwan. La question était de savoir comment y parvenir de manière à résister aux inévitables réactions politiques des opposants au compromis dans les deux pays. Chaque partie devait faire son propre jugement sur ce qui pourrait lui apporter cela.

Les pourparlers ont progressé, mais péniblement. En mai 1982, Reagan envoya son vice-président, George HW Bush, à Pékin pour transmettre des lettres de sa part à Deng Xiaoping ainsi qu'au Premier ministre chinois et président du parti, dans l'espoir que cela puisse relancer les progrès. Dans ses lettres, Reagan a souligné l'importance de la coopération bilatérale, a reconnu l'importance de la volonté de la Chine de tenter une résolution pacifique de la question de Taiwan et a déclaré sa volonté de réduire les ventes d'armes à Taiwan si la Chine maintenait une approche pacifique à l'égard de l'île. Les dirigeants des deux pays avaient désormais clairement exprimé leur désir de laisser derrière eux la question des ventes d’armes à Taiwan et de se consacrer aux affaires pratiques.

Cela a accéléré les progrès des négociations. Il en a été de même pour les changements de personnel à Washington, qui ont destitué Alexander Haig de son poste de secrétaire d'État et l'ont remplacé par George Shultz, plus sceptique. Cela a convaincu les Chinois que tout retard risquait de retomber dans la rancœur. Fin juillet, après d’intenses délibérations dans les deux capitales, les deux parties sont parvenues à un compromis.

Dans un communiqué conjoint publié le 17 août 1982, la Chine a renforcé unilatéralement son engagement en faveur d’une « politique fondamentale visant à rechercher une solution pacifique à la question de Taiwan ». Les États-Unis ont déclaré unilatéralement qu’à la lumière de cette politique chinoise, ils « ne cherchaient pas à mener une politique à long terme de ventes d’armes à Taiwan, que leurs ventes d’armes à Taiwan [ne dépasseraient] pas, ni en termes de qualité ni en termes de qualité ». en termes quantitatifs, le niveau de ceux fournis ces dernières années depuis l'établissement des relations diplomatiques entre les États-Unis et la Chine, et qu'ils [avaient l'intention] de réduire progressivement leurs ventes d'armes à Taiwan, conduisant, au fil du temps, à une résolution finale.

Les négociations se sont ainsi conclues, les Chinois ayant dû accepter que les ventes d’armes américaines à Taiwan se poursuivent indéfiniment, bien qu’à des niveaux en baisse constante. La contradiction entre des relations normales avec Pékin et la poursuite de l’assistance à son adversaire dans la guerre civile chinoise non terminée n’est pas résolue. Les États-Unis ont été contraints d’ajouter des détails gênants à leur engagement antérieur de vendre uniquement « des armes défensives soigneusement sélectionnées et sur une base restreinte ». Aucune des deux parties n'a réussi à obtenir plus qu'un lien implicite entre ses propres engagements et ceux de l'autre. Lorsque nous avons publié le communiqué, les négociateurs des deux côtés nous ont bouché le nez, au sens figuré.

Conséquences stratégiques positives

Mais le compromis auquel les deux parties sont parvenues a eu des conséquences stratégiques positives. Sans que les Américains ne prescrivent une ligne d’action particulière à l’une ou l’autre des parties au conflit de Taiwan, nous avions créé des circonstances qui les ont incitées toutes deux à mettre de côté la confrontation militaire en faveur d’une sorte de « règlement pacifique de la question de Taiwan » entre elles. 

Pékin savait que la réduction progressive des ventes d’armes américaines à Taiwan dépendait de la réduction visible de sa menace militaire contre Taiwan. La Chine a ainsi acquis un intérêt à prouver son intention pacifique, ce qu’elle a fait en paroles et en actes. Pendant ce temps, la perspective d’une diminution constante de l’aide militaire américaine ne laissait aux Chinois de Taiwan d’autre choix que d’envisager des alternatives réalistes à la confrontation militaire pour gérer leurs relations avec les Chinois sur le continent. En une décennie, Taipei a répondu aux offres répétées de dialogue politique de Pékin.

Il a fallu du temps pour que Pékin et Taipei réalisent que le rapprochement offrait une approche plus prometteuse que la posture militaire dans la gestion des relations entre les deux rives du détroit. Mais cela a pris racine. Pendant un certain temps, il a même survécu à l’abandon brutal par les États-Unis des limites imposées aux ventes d’armes américaines à Taiwan, une décennie après que nous les ayons acceptées.

En septembre 1992, l’effondrement de l’ennemi commun soviétique, la détérioration des relations entre les États-Unis et la Chine après l’incident de Tiananmen en 1989 et une longue campagne menée par les partisans d’approches militaires contre diplomatiques pour sécuriser Taiwan se sont réunis. Les opportunismes politiques de l’année électorale américaine ont donné lieu à une vente massive d’avions de combat avancés à Taiwan – la plus grande vente d’armes à un acheteur étranger à ce jour. Voilà pour la réduction progressive des ventes d’armes américaines à Taiwan comme incitation à une approche pacifique durable de la réunification par Pékin ! La dissuasion militaire avait mis la diplomatie de côté dans la gestion américaine du nationalisme chinois. Ce revirement a gelé le rapprochement entre les deux rives et encouragé les partisans de l’indépendance de Taiwan à intensifier leur défiance envers Pékin, tout en provoquant la remilitarisation des relations entre les deux rives.

Et c’est ainsi que le décor a été préparé pour que nous puissions arriver là où nous sommes. L’équilibre militaire dans le détroit de Taiwan favorise désormais clairement Pékin. Nous sommes de retour dans le domaine du transfert de systèmes d'armes avancés à Taiwan. Cela crée un risque croissant de voir la guerre civile chinoise se rallumer, conduisant à notre première guerre avec une puissance nucléaire sur la question de l’endroit où se trouvent ses frontières.

Allocution lors d'une « master class en diplomatie » du Center for the Study of the Conduct of Diplomacy, The Foreign Service Institute, Arlington, Virginie, 19 août 2019.

Ambassadeur Chas W. Freeman est chercheur principal au Watson Institute for International and Public Affairs de l'Université Brown. Il est un fonctionnaire de la défense américaine à la retraite, un diplomate et un interprète, récipiendaire de nombreux honneurs et récompenses, un orateur public populaire et l'auteur de cinq livres.

Cet article est de ChasFreeman.net

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