La domination néoconservatrice de Washington continue de mettre en péril un accord tout à fait réalisable visant à limiter le programme nucléaire iranien, car les néoconservateurs sont favorables au bombardement de l’Iran sur la voie d’un « changement de régime ». Mais leur obstructionnisme nuit aux intérêts américains, affirme Paul R. Pillar, ancien analyste de la CIA.
Par Paul R. Pillar
Au début du cours Diplomatie 101, on apprend comment la négociation internationale consiste en des concessions mutuelles entre deux ou plusieurs États, chaque partie cédant sur certains points afin de récolter les bénéfices de l'autre partie qui cède elle-même.
Au début du cours, on apprend également comment ce type de négociation mutuelle, en conduisant à des accords mutuellement bénéfiques, est un outil important pour tout État dans la promotion de ses propres intérêts nationaux. C’est pour des raisons similaires que, dans les affaires intérieures, le droit d’être poursuivi est un droit individuel fondamental au même titre que le droit de poursuivre ; cela représente la capacité de faire progresser ses intérêts en faisant des concessions et des engagements exécutoires envers les autres.
Un Iranien tenant une photo du guide suprême Ali Khamenei. (Photo du gouvernement iranien)
Aussi élémentaire que cela puisse paraître, les Américains semblent avoir du mal à le comprendre. Une asymétrie exceptionnaliste à sens unique infecte de nombreux débats dans ce pays sur la diplomatie et les négociations internationales. Le processus n’est pas considéré comme une sorte de concessions mutuelles, mais plutôt comme une attitude de l’autre côté donnant et celle des États-Unis prenant.
Par conséquent, les questions en cours de négociation sont discutées en termes d’imposition de « lignes rouges » par les États-Unis et de la manière dont la pression peut être exercée pour amener l’autre partie à capituler devant les exigences américaines. Cette perspective est à son tour exploitée par quiconque ne veut pas du tout d’un accord sur quelque question que ce soit.
Ces schémas ont été présents en abondance dans les discussions américaines sur les négociations nucléaires avec l’Iran. Presque toute la discussion porte sur la question de savoir si l’Iran fera davantage de concessions, ce qu’il faudrait pour obtenir de telles concessions, si l’on peut un jour s’attendre à ce que l’Iran fasse de telles concessions, etc.
Presque rien n’est dit sur la nécessité pour les États-Unis et leurs partenaires de négociation de faire également des concessions supplémentaires. Au lieu de cela, même parmi ceux qui soutiennent sincèrement la conclusion d’un accord, certains supposent que les États-Unis ont mis sur la table un accord « raisonnable » et qu’il appartient à l’Iran de l’accepter.
On entend à plusieurs reprises une version du refrain désormais banal : « tout dépend si le guide suprême iranien veut ou non un accord ». Eh bien, il veut certainement un accord dans le sens où, autrement, il n’aurait jamais permis aux négociations d’aller aussi loin qu’elles l’ont déjà fait, et à l’Iran de prendre autant d’engagements qu’il l’a déjà fait.
Mais il existe certains accords possibles que lui et d’autres dirigeants iraniens seraient prêts à accepter parce qu’ils sont dans l’intérêt de l’Iran, et d’autres qu’ils n’accepteraient pas. Le Guide suprême ne croit sûrement pas qu’un accord quelconque vaut mieux que pas d’accord.
Cela nous amène à un autre refrain devenu banal à force de répétition dans les débats américains. Si nous ne pensons pas que considérer n’importe quel accord comme étant préférable à l’absence d’accord devrait être la position américaine, et en fait cela ne devrait pas l’être, nous devons réaliser que ce ne sera pas non plus la position iranienne.
Parmi les refrains familiers figure également le malheur politique qui assaille tout dirigeant américain qui fait preuve de « vouloir un accord » plus que l’Iran. Aucune comparaison internationale de l’utilité ou de la motivation n’est réellement possible, tout comme les comparaisons interpersonnelles de l’utilité ne sont pas possibles. Mais même si une telle comparaison était possible, elle ne constituerait pas le critère approprié pour évaluer si un accord particulier était dans l’intérêt des États-Unis.
Un accord serait dans l’intérêt des États-Unis s’il crée des conditions militaires, économiques ou politiques plus favorables à ces intérêts que ce que produirait l’absence de l’accord, peu importe à quel point quelqu’un d’autre pourrait « vouloir » l’accord.
Pour ceux qui souhaitent faire des comparaisons entre pays, voici un petit aperçu de ce qui est actuellement en cours de négociation avec l’Iran. Les Iraniens sont invités à soumettre leur programme nucléaire à des restrictions et à des inspections intrusives bien plus sévères que celles auxquelles tout autre pays est soumis. Et ils sont appelés à le faire pour obtenir un allégement, même partiel, des sanctions économiquement débilitantes auxquelles aucune autre partie au Traité de non-prolifération nucléaire n’est soumise.
Dans l’accord préliminaire actuellement en vigueur, les États-Unis et leurs partenaires ont obtenu les principales restrictions et exigences d’inspection qu’ils souhaitaient, à tel point que la poursuite indéfinie de l’accord préliminaire (si cela était politiquement possible) répondrait très bien aux objectifs de non-prolifération des États-Unis. .
Les Iraniens ont obtenu ce qui était, selon toute mesure quantitative, un allègement d’une petite fraction seulement des sanctions liées au nucléaire qui leur ont été imposées. En bref, il est indéniable que l’Iran a fait jusqu’à présent la plupart des concessions dans cette négociation. Et si l’une ou l’autre des parties a plus de raisons de « vouloir » pousser les négociations rapidement jusqu’à leur terme, étant donné la nature de l’accord intérimaire, c’est clairement l’Iran qui a des raisons de le vouloir davantage.
Pour quiconque tient compte de telles choses, les États-Unis et leurs partenaires pourraient désormais faire des concessions significatives pour conclure un accord final tout en restant largement en avance sur le tableau de bord des concessions obtenues de l’autre partie. Mais l’évaluation d’un accord ne devrait de toute façon pas être basée sur une telle grille de notation. Encore une fois, il devrait s’agir plutôt de comparer les conditions produites par un accord avec les conditions qui ne résultent pas d’un accord.
Une autre considération souvent négligée est qu’un bon accord doit être celui qui donne aux deux parties des raisons de le respecter, plutôt que d’être considéré par l’une ou l’autre partie comme une imposition forcée à violer ou à rejeter à la première occasion. Des concessions mutuelles, et non des pressions unilatérales, sont le moyen d’obtenir un accord aussi durable.
Une indication de la mesure dans laquelle le discours de Washington s'est éloigné de la compréhension de base de Diplomatie 101 est une article d'opinion » par Michael Singh du Washington Institute for Near East Policy, qui non seulement dit que nous devrions « cesser d'offrir des concessions nucléaires à l'Iran », mais appelle également à « durcir la position de négociation des États-Unis sur des questions clés telles que la recherche passée sur l'armement de l'Iran, la surveillance et la vérification, la politique de l'Iran en matière d'armement ». arsenal de missiles et la durée d’un accord.
Cela revient un peu à dire que si un magasin n'est pas en mesure de vendre un produit à 10 $, la façon d'amener les gens à l'acheter est d'augmenter le prix à 15 $. Singh tente de donner un sens à cette recommandation bizarre en arguant qu’une telle obstination américaine pourrait « assurer le soutien du Congrès nécessaire pour donner au président les moyens d’offrir de manière crédible un allègement des sanctions ».
Mais tout Iranien, même de QI moyen, qui a suivi le traitement de cette question à Washington sait que tout ce qui contient « Congrès », « sanctions » et « Iran » dans la même phrase n’a pour but que de tuer un accord et non d’affiner l’accord. termes; aucune admiration pour l’administration qui « durcit » sa position ne dissuaderait ceux qui sont déterminés à tuer tout accord avec l’Iran. Et cela sans même parler de l’effet négatif supplémentaire du retour en arrière des négociateurs américains sur les progrès déjà réalisés dans les négociations.
Pour que l’administration Obama obtienne un accord qui fasse progresser les intérêts américains, peu importe les efforts ultérieurs des opposants au Congrès pour le faire échouer, quelles qu’en soient les conditions, les États-Unis devront faire des concessions supplémentaires à la table des négociations.
Il ne peut pas se contenter d’envisager à quel point l’offre qu’il a actuellement sur la table est raisonnable, aussi sincère soit sa perception du caractère raisonnable, et attendre que les Iraniens comblent tout l’écart restant. Ceux à Washington qui soutiennent véritablement le processus diplomatique devront comprendre cette nécessité et défendre la flexibilité dont fait preuve l'administration pour y répondre.
Pour ce faire, l’administration et ses partisans devront surmonter deux blocages principaux, que ces blocages aient pour effet de retarder les négociations parce que les décideurs politiques de l’administration ont internalisé ces blocages ou parce qu’ils s’est efforcé de se dissuader en anticipant la manière dont certaines conditions seraient reçues à Washington une fois qu’un accord serait annoncé.
L’un des obstacles est la fixation sur les temps de « breakout », qui est déplacée car les distinctions en question ne ferait aucune différence pratique pour la sécurité des États-Unis ou le risque qu’il y ait un jour une arme nucléaire iranienne. Le président iranien Hassan Rohani fait un discours il y a un mois, dans lequel il a déclaré que les idéaux iraniens ne sont pas liés aux centrifugeuses. Nous devons comprendre que les idéaux américains ne leur sont pas non plus liés.
L’autre problème concerne la façon dont les sanctions sont désormais traitées à Washington comme si elles étaient une fin en soi, comme si le maintien des sanctions contre des régimes que nous n’aimons pas avait une certaine valeur intrinsèque pour les États-Unis. Ce n'est pas le cas ; les sanctions ne sont qu'un outil, dans ce cas, un outil pour aider à obtenir un accord pour restreindre le programme nucléaire iranien.
Si les sanctions font obstacle à la conclusion d’un tel accord au lieu de le faciliter, elles sont inutiles. Ou plutôt, ils sont pire qu'inutile, en raison des coûts qu’ils imposent aux États-Unis.
Si ce processus diplomatique échoue, ce ne sera pas la première fois que l’approche américaine asymétrique, exceptionnelle et limitée des négociations internationales, fonctionnera contre les intérêts américains, mais ce sera un exemple particulièrement malheureux et inutile de cela.
Paul R. Pillar, au cours de ses 28 années à la Central Intelligence Agency, est devenu l'un des meilleurs analystes de l'agence. Il est aujourd'hui professeur invité à l'Université de Georgetown pour les études de sécurité. (Cet article est paru pour la première fois sous un blog sur le site Web de National Interest. Reproduit avec la permission de l'auteur.)