Alors que le président Obama s'essaye à la diplomatie en Syrie et en Iran, une question urgente est de savoir si les partisans de la ligne dure de Washington toléreront le type de concessions qui seront nécessaires. Par exemple, un accord sur le programme nucléaire iranien devra être équilibré, estime Trita Parsi.
Par Trita Parsi
Alors qu’une nouvelle phase de négociations nucléaires s’ouvre à Vienne entre l’Iran et les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU plus l’Allemagne (P5+1), une chose est claire : à partir de maintenant, la diplomatie dépend principalement de la capacité des présidents iraniens. et les États-Unis pour absorber et vendre le compromis.
Les étoiles ne pourraient pas être mieux alignées pour une percée entre les États-Unis et l’Iran. Les développements régionaux – de l’instabilité qui a suivi le Printemps arabe à la guerre civile en Syrie – ont considérablement augmenté le coût de la poursuite du conflit, tout comme l’escalade de la question nucléaire avec des capacités iraniennes en constante augmentation et des sanctions économiques toujours plus strictes.
Le président iranien Hassan Rouhani célèbre l'achèvement d'un accord intérimaire sur le programme nucléaire iranien le 12 novembre, 24, 2013, en embrassant la tête de la fille d'un ingénieur nucléaire iranien assassiné. (Photo du gouvernement iranien)
Sur le plan intérieur, les évolutions sont également favorables à un accord. Les partisans de la ligne dure iranienne et les partisans d'un discours de résistance ont été mis sur la défensive depuis la victoire électorale de Hassan Rohani en juin 2013. Et le guide suprême iranien, l'ayatollah Ali Khamenei, a jusqu'à présent fermement soutenu la stratégie de négociation de Rohani.
À Washington, les partisans de la ligne du Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu ont essuyé plusieurs défaites au cours de l'année écoulée, depuis la nomination de l'ancien sénateur Chuck Hagel au poste de secrétaire à la Défense, jusqu'à l'appel à une action militaire en Syrie, en passant par l'échec de l'adoption de nouvelles sanctions. sur l’Iran, rendant leur influence moins décisive.
Ces trois défaites sont, en grande partie, dues à la mobilisation de groupes pro-diplomatie aux États-Unis. En termes de timing, la conclusion d’un accord au cours de la première année de Rohani et au cours des dernières années du mandat d’Obama est également idéale. Cela ne veut pas dire pour autant que les négociations seront faciles. Au contraire, le plus dur commence maintenant.
Dans l'accord intérimaire, les principales concessions échangées ont été une transparence accrue et des inspections des installations nucléaires iraniennes, l'arrêt de l'expansion du programme d'enrichissement et sa fin au niveau de 20 pour cent. En échange, l’Iran obtiendrait l’acceptation par l’Occident de l’enrichissement sur le sol iranien et l’accord selon lequel l’Iran bénéficierait à terme de tous les droits accordés par le Traité de non-prolifération (TNP), ainsi que d’un allègement mineur des sanctions.
À l’avenir, Obama sera confronté à de graves difficultés pour alléger les sanctions clés telles que celles sur le pétrole et le secteur bancaire, puisque celles-ci sont contrôlées par le Congrès. Obama peut temporairement lever les sanctions du Congrès, mais l'utilité de ces dérogations est discutable en raison du principe de proportionnalité établi lors des négociations d'Istanbul au printemps 2012.
Les concessions occidentales réversibles, comme l’ont établi les négociations d’Istanbul, devront être échangées contre des mesures iraniennes réversibles et vice versa. Pour obtenir des concessions irréversibles, des mesures tout aussi irréversibles doivent être proposées.
Les dérogations aux sanctions sont fondamentalement réversibles. Ils ne durent généralement que six mois et doivent être activement renouvelés par le président – y compris par celui qui occupera la Maison Blanche après 2016.
Si Obama ne peut qu’offrir des dérogations à l’Iran, Téhéran répondra probablement de la même manière. La mise en œuvre du Protocole additionnel – un instrument essentiel de transparence – serait limitée dans le temps et soumise à des renouvellement continu (tout comme les dérogations) plutôt que permanent. Cela revient à ajouter à l’accord un mécanisme d’autodestruction. Un tel accord est plus difficile à vendre, et encore plus difficile à conserver.
Pour être durable, l’accord doit comporter de solides éléments de permanence, ce qui nécessite des mesures irréversibles. Il est prévisible que des dérogations pourraient être utilisées au cours de la première phase de mise en œuvre d’un accord final ; en partie pour tester les intentions iraniennes, en partie parce que la levée des sanctions peut prendre des années.
Washington fera cependant pression pour que la phase de mise en œuvre de l’accord final soit très longue – jusqu’à 25 ans – et pour que les dérogations soient utilisées tout au long de cette période. Selon ce plan, les sanctions ne seraient entièrement levées qu'un quart de siècle après que l'accord final aura été conclu, c'est-à-dire lorsque le dossier nucléaire iranien aura été entièrement normalisé.
Une vente difficile
Pour Washington, l’idée selon laquelle les sanctions seraient entièrement levées avant que le dossier iranien ne se normalise est difficile à faire accepter. Il est encore plus difficile de faire accepter l’idée selon laquelle l’Iran peut devenir un État normal du TNP en seulement quelques années. L’Occident se méfie tellement de Téhéran qu’une courte phase de mise en œuvre pourrait échouer. (Une longue phase de mise en œuvre présente un avantage évident pour l’Occident, car elle pourrait laisser suffisamment de temps pour que le régime actuel en Iran tombe.)
Téhéran n’est bien sûr pas d’accord. Elle préconisera une phase plus courte, peut-être de trois à cinq ans seulement. Plus la phase est longue, plus l’accord deviendra vulnérable, diront-ils. La mise en œuvre de l’accord serait confiée aux futurs présidents iranien et américain, dont ni Obama ni Rohani ne peuvent garantir la coopération.
De plus, pour que l’accord soit vendable en Iran, l’aide économique doit être réelle et intervenir rapidement. Il est peu probable que les entreprises internationales reviennent sur le marché iranien simplement sur la base d’une levée temporaire des sanctions. Ils exigeront, comme ailleurs, la stabilité.
Par conséquent, les dérogations ne suffiront pas. L’économie iranienne ne bénéficiera pas du coup de pouce qui justifierait les compromis nucléaires exigés de l’Iran. En bref, ni l’élite iranienne ni le public n’accepteront cette proposition, diront les négociateurs iraniens.
Téhéran craint cependant de ne pas avoir beaucoup de cartes à jouer. L’accord intérimaire comportait en premier lieu des concessions iraniennes, laissant à Téhéran peu de monnaie d’échange pour les négociations finales, estiment certains iraniens. Arrêter l’expansion du programme d’enrichissement et mettre fin à l’enrichissement de l’uranium à 20 pour cent ont également éliminé le sentiment d'urgence de l'Occident. L’Occident peut se permettre de faire traîner cette situation, alors que le gouvernement Rohani n’a pas ce luxe politique.
Washington, à son tour, craint que l'allégement limité des sanctions dont l'Iran a bénéficié n'ait un effet psychologique bien plus important que sa valeur monétaire ne le suggère, provoquant un afflux d'entreprises internationales vers l'Iran et provoquant l'effondrement de l'ensemble du régime de sanctions, même si l'Iran n'est pas d'accord sur un accord final.
Les deux parties exagèrent peut-être leurs craintes et présentent des positions d’ouverture maximalistes pour des négociations qui s’annoncent probablement très difficiles. Une chose est cependant sûre : par rapport à l’accord intérimaire, les compromis que les deux parties devront cette fois-ci adopter seront d’un ordre très différent.
Trita Parsi est la fondatrice et présidente de Conseil national irano-américain et auteur de Un seul coup de dés pour la diplomatie d'Obama avec l'Iran. Cette article avait auparavant été publié par Aljazeera.