Die verkümmerte Rolle der OSZE

Die größte regionale Sicherheitsorganisation der Welt steckt in der Krise, doch Mirco Günther unterstreicht die Arbeit ihrer unbewaffneten internationalen Beobachter entlang der Kontaktlinie in der Ostukraine. 

By Mirco Günther
Internationale Politik und Gesellschaft

IIn der sich verschärfenden Ukraine-Krise ist die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) einer von vielen Kommunikationskanälen, über die eine Deeskalation angestrebt wird. Vor allem deutsche Politiker thematisieren regelmäßig die mögliche Rolle des Landes bei der Entspannung. Bei ihren beiden jüngsten Besuchen in Kiew traf sich Außenministerin Annalena Baerbock auch mit deutschen Experten der OSZE-Sonderbeobachtermission in der Ukraine, um der Bundesregierung ihre Wertschätzung für deren wichtige Arbeit auszudrücken.

Gleichzeitig gab der ständige Vertreter Russlands bei der OSZE, Alexander Lukaschewitsch, bekannt, dass sein Land nicht die Absicht habe, seine Sicherheitsinitiativen unter dem Dach der OSZE zu diskutieren. Laut Moskau zeichnet sich die Organisation durch „amorphe Strukturen“ aus und mangelt es ihr an Relevanz, da sie keinen internationalen Rechtsstatus hat. Der neu gestartete OSZE-Dialog auf hoher Ebene zur europäischen Sicherheit sei „schlecht konzipiert“ gewesen, betonte er. Wie ist also der Zustand der weltweit größten regionalen Sicherheitsorganisation, während sie im Jahr 50 auf den 2025. Jahrestag der Schlussakte von Helsinki zusteuert?

Die Kommentare aus Moskau mögen auf den ersten Blick wie ein Affront wirken, sind aber technisch korrekt. Die OSZE verfügt über keine völkerrechtliche Gründungsurkunde. Trotz der Umbenennung von einer Konferenz (KSZE) in eine Organisation (OSZE) auf dem Budapester Gipfel 1994 bleibt es ein politisches Dialogforum mit quasi-permanenten Strukturen. Aus diesem Grund werden die 57 Länder von Vancouver bis Wladiwostok, die die OSZE bilden, als „Teilnehmerstaaten“ und nicht als Mitgliedstaaten bezeichnet.

Das ist mehr als nur eine rechtliche Nuance. Das rechtlich wackelige Fundament der Organisation hat unmittelbare Konsequenzen für ihre Arbeit. Der Status, die Immunität und die Privilegien seiner Ämter und Mitarbeiter müssen bilateral mit jedem Land vereinbart werden. Die in der OSZE getroffenen Entscheidungen sind nicht rechtsverbindlich. Daher mangelt es der OSZE letztlich an völkerrechtlicher Autorität, insbesondere im Verhältnis zu anderen internationalen Organisationen.

Politische Autorität

Vor diesem Hintergrund ist die politische Autorität der OSZE umso wichtiger. Es ist das einzige sicherheitspolitische Forum, das alle europäischen Länder, postsowjetischen Staaten, die USA, Kanada und die Mongolei vereint. Jede Woche treffen sich Russland und NATO-Staaten an einem Tisch im Konferenzzentrum in der Wiener Hofburg.

Aufgrund der tiefen internen Spaltung der OSZE und des vorherrschenden Konsensprinzips sind weitreichende Entscheidungen jedoch eher die Ausnahme. Wenn sie tatsächlich eintreten, haben OSZE-Entscheidungen erhebliches normatives Gewicht – wie bei der Einrichtung der OSZE-Beobachtermission zu Beginn der Ukraine-Krise im Jahr 2014.

Solche diplomatischen Erfolgsgeschichten sind leider selten. Die OSZE steckt in einer Dauerkrise und grenzt an eine Lähmung. Der schwedische Vorsitz im Jahr 2021 endete mit wenigen wesentlichen Erfolgen. Das von der OSZE veranstaltete Human Dimension Implementation Meeting, Europas größte Menschenrechtskonferenz, wurde von Russland blockiert. Wahlbeobachtungsmissionen sind regelmäßig umstritten.

Auch bei weitgehend operativen Themen wie dem Jahresbudget oder der Tagesordnung der jährlichen Sicherheitskonferenz kommt es nur sehr schwer oder gar nicht zu Einigungen. Im Jahr 2020 stand die Organisation vor dem Abgrund, als in einer beispiellosen Führungskrise ihre vier wichtigsten Posten mehrere Monate lang unbesetzt blieben, darunter auch der des Generalsekretärs.

Was ist die OSZE?

All diese Herausforderungen resultieren aus grundlegenden Differenzen hinsichtlich des Kernzwecks der OSZE. Westliche Staaten betonen den einzigartig umfassenden Sicherheitsansatz der Organisation, der politisch-militärische, wirtschaftliche, ökologische und menschenrechtliche Fragen umfasst und aus Helsinki hervorgegangen ist. Einige östliche Teilnehmerländer hegen starke Vorbehalte gegenüber der Menschenrechtsagenda des Landes.

Wenn die OSZE heute gegründet würde, wäre es fast unvorstellbar, dass eine Einigung über ihre Grundsätze, einschließlich der Pariser Charta, über die europäische Ordnung nach dem Kalten Krieg erzielt werden könnte. Im Laufe der Jahre gab es mehr als einen Versuch, sinnvolle Reformen herbeizuführen, jedoch ohne Erfolg. Es scheint unwahrscheinlich, dass zukünftige OSZE-Vorsitzende mehr Erfolg haben werden: Polen in diesem Jahr, gefolgt von Nordmazedonien, Estland (noch zu bestätigen) und Finnland.

Der Preis des Friedens

Viele Akteure tragen Verantwortung für den schlechten Zustand der OSZE. Moskau beispielsweise hat die Mandate und operativen Fähigkeiten der OSZE immer wieder geschwächt und gleichzeitig die mangelnde Relevanz der Organisation beklagt.

Länder wie Armenien und Aserbaidschan behindern oft selbst die einfachsten Entscheidungen in Verfahrensfragen und folgen dabei einer Logik nationaler Rivalität. Verschiedene Gastländer haben die Mandate der OSZE-Feldoperationen eingeschränkt, obwohl anerkannt werden muss, dass dies ihr souveränes Recht ist. Auch westliche Länder haben die OSZE unterschätzt und andere Organisationen oder bilaterale Formate bevorzugt. Darüber hinaus priorisieren viele Staaten weiterhin die Sparpolitik und versäumen es, der Organisation die nötigen finanziellen Mittel zur Verfügung zu stellen.

Gleichzeitig gibt es kaum eine andere Organisation auf der Welt, die Sicherheit zu einem günstigeren Preis bietet. Das reguläre Jahresbudget von rund 138 Millionen Euro ist im internationalen Vergleich bescheiden. Die Beobachtungsmission in der Ukraine verfügt über ein eigenes Budget von rund 100 Millionen Euro. Im Jahr 2020 beschäftigte die OSZE mehr als 3,500 Mitarbeiter aus 51 Ländern an 20 Standorten. Seine Erfolge sind beachtlich, wie der Ukraine-Konflikt zeigt.

Schlüsselrolle in der Ukraine

Die Anwesenheit unbewaffneter internationaler Beobachter entlang der Kontaktlinie in der Ostukraine hat einen erheblichen Unterschied gemacht, wenn auch oft weit entfernt vom öffentlichen Bewusstsein. Einheimische Ukrainer haben Seite an Seite mit Amerikanern, Russen und Europäern gearbeitet. Entsprechend ein Bericht Nach Angaben der Beobachter vermittelte die OSZE zwischen Juli 2019 und Oktober 2021 mehr als 3,000 lokale Waffenstillstände. Durch Reparaturarbeiten an kritischen Wasser- und Strominfrastrukturen haben Millionen von Zivilisten Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen erhalten.

In öffentlich zugänglichen Tagesberichten dokumentiert die OSZE die Einhaltung (und etwaige Nichteinhaltung) des Minsker Protokolls von 2014 und ist eine unverzichtbare neutrale Stimme vor Ort. Vor diesem Hintergrund ist es äußerst besorgniserregend, dass einige Teilnehmerstaaten aus Angst vor einer weiteren Eskalation beschlossen haben, ihre Beobachter abzuziehen.

Es gibt eine Reihe von Gründen, warum die wichtige Arbeit der OSZE keine größere Aufmerksamkeit erhält. Zum einen sind seine Beobachter oft Hindernissen ausgesetzt. Ihnen wird der Zugang zu den entsprechenden Regionen und Standorten verweigert, ihre Bewegungsfreiheit wird eingeschränkt und unbemannte Flugdrohnen der OSZE werden behindert oder abgeschossen.

Die Organisation eingetragen Insgesamt kam es im Jahr 93,902 zu 2021 Verstößen gegen den Waffenstillstand, was seine Kapazität zur Aushandlung von Waffenstillständen um ein Vielfaches übersteigt.

Darüber hinaus wird angesichts der aktuellen geopolitischen Dynamik und der rasanten Diplomatie auf hoher Ebene auf der Weltbühne der oft schwerfälligen Deeskalationsarbeit in der Konfliktzone tendenziell weniger Aufmerksamkeit geschenkt.

Zukünftige Plattform für europäische Sicherheit

Welche Rolle kann die OSZE vor diesem Hintergrund bei der Gestaltung einer künftigen europäischen Sicherheitsordnung spielen?

Wie bei jeder Organisation kommt es letztlich auf den politischen Willen der beteiligten Staaten an. Bei einigen Schlüsselakteuren der OSZE mangelt es derzeit an einem solchen Willen. Der naheliegendste Ansatz – nämlich nicht das Rad neu zu erfinden, sondern die Organisation zu entstauben und neu zu beleben – ist daher aus heutiger Sicht kaum eine Option.

Die Krise der OSZE ist nicht operativer oder technischer Natur, sondern zutiefst politisch. Dies ist natürlich zutiefst bedauerlich, wenn man bedenkt, dass das Land über einen einzigartigen Erfahrungsschatz in der Frühwarnung und Konfliktprävention sowie in der Krisenbewältigung und -bewältigung verfügt und über ein bewährtes Instrumentarium an vertrauensbildenden Maßnahmen verfügt – darunter der Mechanismus zur „“ „Ungewöhnliche militärische Aktivitäten“ im Rahmen des Wiener OSZE-Dokuments, das die Ukraine nutzt, um von Russland Aufklärung zu verlangen.

In der aktuellen Krise und angesichts der Spannungen, die neue Höhen erreichen, sind alle Kommunikationskanäle nützlich und wichtig, seien es direkte Gespräche zwischen Russland und den Vereinigten Staaten, der NATO-Russland-Rat, das Normandie-Format, die Pendeldiplomatie oder die vielen diskreten Gespräche, die dahinter stehen die Szenen. Alles, was dazu beiträgt, eine weitere Eskalation zu verhindern, ist zu begrüßen.

Langfristig brauchen wir aber eine gemeinsame Plattform für europäische Sicherheit. Gerade für Deutschland sind kollektive Verteidigung im Rahmen der NATO einerseits und kooperative Sicherheit für ganz Europa andererseits kein Widerspruch. Der Kontinent braucht eine gesamteuropäische Sicherheitsordnung, auch wenn dieses Ziel derzeit in weiter Ferne scheint.

Mirco Günther leitet das FES-Regionalbüro für Asien mit Sitz in Singapur. Zuvor war er FES-Landesvertreter in Afghanistan. 2014 half er beim Aufbau der OSZE-Beobachtermission in der Ostukraine und arbeitete auch für die Organisation in Kasachstan und Tadschikistan.

Dieser Artikel stammt aus Internationale Politik und Gesellschaft.

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